הסנגורית הצבאית אופירה אלקבץ-רוטשטיין הגישה עתירה נגד מבקר המדינה לאסור עליו לחקור את ה 7 באוקטובר. מי שחתום על העתירה והגיש אותה הוא העו"ד הפרטי אביגדור קלגסבלד, יחד אופירה, העוזר שלה (אריאל הראל), ואבי חלבי שגם הוא גויס דרך המילואים ומקבל מאות אלפי שקלים.
שמישהו יסביר לנו למה הסנגוריה הצבאית צריכה להגיש בג"ץ נגד מבקר המדינה כדי למנוע ממנו לחקור את ה 7 באוקטובר? מה זה בכלל עניינה של הסנגוריה הצבאית? איזה יריבות משפטית יש בין הסנגוריה הצבאית לבין מבקר המדינה על גבולות הגיזרה של אופי וכיווני החקירה של מבקר הדינה על ה 7 באוקטובר?
חתומים על העתירה דורי קלגסבלד, אופירה אלקבץ רוטשטיין, אבי חלבי ואריאל הראל. עו"ד אבי חלבי חתום כסנגור צבאי, כאשר הקריירה שלו היתה כתובע צבאי ראשי. אבי חלבי פרש, וגויס דרך המילואים לסנגוריה הצבאית, לרכז את פרויקט הצמדת עורכי דין לבכירי צה"ל כיועצים פרטיים, פרויקט שממומן ב 20 מיליון ש"ח.
כאשר אנשי קפלן הקימו וועדה חקירה "ציבורית" (בפועל: פרטית) בראשות השופטת בדימוס ורדה אלשייך, זייפנית פרוטוקולים ושופטת פירוקים מושחתת, שסידרה קומבינות לחברים שלה המפרקים, לא ראינו שאופירה מגייסת את קלגסבלד להוציא צו מניעה נגד ורדה אלשייך. למה? כי היה ברור שורדה אלשייך הולכת להאשים את ביבי, שהוא גרם לפלישת הנוחבה כי הוביל רפורמה משפטית.
משהו מאוד מסריח בזה שאופירה אלקבץ-רוטשטיין בכלל מתערבת בסמכות שלא קשרה לסמכותה. היא מתחזה לייצג את חיילי צה"ל, אבל זה לא חיילי צה"ל שהיא שומרת עליהם, אלא צמרת הפיקוד שניסתה לבצע הפיכה ממשלתית, באמצעות הסכמה לפלישה קטנה של הנוחבה, כדי להאשים את ביבי בפגיעה בביטחון המדינה.
גם אביגדור (דורי) קלגסבלד הוא חבר של אותם אנשי צמרת של החונטה וצה"ל, ולא נתפלא אם הוא מייצג אותם גם באופן פרטי. קודם כל למה אין לאופירה בצוות אנשים מוכשרים שיכולים לכתוב עתירה בלי לשלם שכר טרחה אסטרונומי לאביגדור קלגסבלד ואבי חלבי?
ואם כבר שכרו את קלגסבלד ואבי חלבי, למה הם לא עושים את זה בהתנדבות? למה צריך לשלם להם דמי מילואים? אם הם רוצים לעשות מילואים שייקחו אם 16 וייצאו לעזה לנטרל בניינים. להתגייס למילואים רק בשביל לכתוב עתירות לסנגורית הצבאית, זה לא באמת גיוס מילואים. זו קומבינה.
ומה עם שקיפות? כמה משלמים לשנייים האלה? למה לא משלמים להם דמי סנגור ציבורי? משהו בסביבות 1,000 ש"ח?
דורי קלגסבלד גובה כ 3,500 ש"ח לשעה. הוא היה העו"ד שייצג את ישראל בבוררות מול איראן על נפט של השאח שנשאר בידי ישראל, והאיטולות דרשו פיצוי בגינו. הוא קיבל מיליוני דולרים עבור הייצוג הכושל הזה. ישראל הפסידה. החוב לאירן עדיין לא משולם.
להערכתנו על העתירה הזו אופירה משלמת לדורי קלגבסבלד, 400,000 ש"ח על הכתיבה ו 100,000 ש"ח על ההופעה בדיון. פלוס מע"מ. אם היו חלים תעריפי סנגוריה אזרחיות הוא לא היה מקבל יותר מ 4,000 ש"ח על הכל. 1,000 ש"ח לימוד תיק ו 3,000 ש"ח לדיון.
בכלל יש כ 150 עו"ד פרטיים שבימים אלה מגויסים ל"מילואים בחוואע", רק כדי לייעץ לבכירי הצבא, אמ"ן, הרצים וחליוות למיניהם, איך להתכונן לוועדת החקירה.
שוב פעם… למה הסנגוריה הצבאית צריכה להצמיד עו"ד פרטיים לצמרת צה"ל בשכר שנגזר מדמי מילואים?
למה השכר הוא לא אותו דבר כמו בסנגוריה האזרחית, ובכלל מאיפה יש סמכות לסנגוריה הצבאית להעמיד סנגורים צבאיים ליעוץ ותדרוך בחקירת אחריות ואשמה, כשאין בכלל כתב אישום ואין תיק צבאי פלילי פתוח?
ולמה אין בסנגוריה הצבאית מבחן נזקקות כלכלית, והם ממנים בכירים בצה"ל שהמשכורת שלהם היא מעל 50,000 ש"ח בחודש???? סנגוריה נועדה לסייע למעוטי יכולת, ולא למי שמרופדים במשכורת שמנה ופנסיה חזירית…
הטענות של קלגסבלד נגד מבקר המדינה: הוא ישבש ויזהם את החקירה
קלגסבלד טוען שזה לא סביר שמבקר המדינה יחקור את ה 7 באוקטובר. הוא טוען שהמבקר יזהם את החקירה וישבש אותה, זיהום חמור ושיבוש חמור.
אבל אם השיבוש לא קרה עדיין והזיהום לא הזדהם עדיין, הרי שהחשש הוא מוקדם מידי כי זה עדיין לא קרה.
עוד הוא טוען שבחקירה של מבקר המדינה אין לנחקרים זכות לשימוע לפני ולעיון בחומרי חקירה, זכות ייצוג ע"י עו"ד/סנגור, וזכויות שדומות למה שקיים במשפט פלילי….. אלא מאי? שבחקירה פלילית אין לחשוד שום זכיות. הוא לא מקבל חומרים מראש, ואין לו זכות שהעו"ד שלו יישב איתו בחדר החקירה.
כמו כן צמרת צה"ל מבוהלת שמבקר צה"ל יפרסם את השמות של המתרשלים והבוגדים, ולכן זה לא סביר שהוא יחקור בכלל.
ועיקר הטענות זה שיש אבחנה בין חקירת הליבה של 7 באוקטובר לחקירה של נושאים שוליים ל 7 באוקטובר. לא הבנו מאיפה הוא בכלל הפליץ את האבחנה הזו בין נשואים ליבתיים ונושאים שוליים.
למה הסנגוריה הצבאית מגייסת תובע צבאי בדימוס (אבי חלבי) ?
נציין שבשנת 2021 ראש אגף כוח אדם, אלוף מוטי אלמוז, תקף בחריפות חסרת תקדים את הפרקליטות הצבאית בכינוס שערך לקצינים במשטרה הצבאית החוקרת בקיץ האחרון – וטען שהתובע הצבאי הראשי, אלוף משנה אבי חלבי הוא שקרן ונוכל.
כתבה בידיעות קונספירציה של נטעאל בנדל פורסם 4/6/2025
הסנגוריה הצבאית בעתירה חריגה לבג"ץ: המבקר חורג מסמכותו – ופוגע בזכויות חיילי צה"ל
הסנגוריה הצבאית הגישה עתירה דחופה נגד מתניהו אנגלמן, בדרישה שיפסיק את הליכי הביקורת בנושאי הליבה הקשורים לטבח 7/10 – בטענה כי הוא פוגע בשמם הטוב של חיילי צה"ל, שלא יוכלו להגן על עצמם, ובעבודתה של כל ועדת חקירה שתקום בעתיד. "חייבים לוודא כי בירור האמת ייעשה בכלים המתאימים ביותר"
הסנגוריה הצבאית הגישה היום (רביעי) לבג״ץ עתירה דחופה נגד מבקר המדינה מתניהו אנגלמן, בדרישה להפסיק את הליכי הביקורת בנושאי הליבה הקשורים לאירועי 7 באוקטובר ולפרוץ מלחמת "חרבות ברזל".
לטענת הסנגוריה, המבקר חורג מסמכותו ופוגע פגיעה קשה ובלתי הפיכה בזכויותיהם של משרתי צה"ל ובעבודתה של כל ועדת חקירה שתקום בעתיד. עם זאת, מדגישה הסנגוריה, גם עם הצו המבוקש – ייוותרו למבקר יותר מ-35 נושאי ביקורת חשובים הנוגעים לצה"ל, בקשר לאירועי 7 באוקטובר והמלחמה.
במסגרת העתירה טוענת הסנגוריה הצבאית כי נושאי הליבה שמבקר המדינה מתכוון לבחון – "הגנת הגבול ברצועת עזה"; "תהליכי העבודה בקהילת המודיעין ובדרג המדיני בעקבות המידע על התוכניות ההתקפיות של חמאס"; "מהלך האירועים ב-7.10.2023 – פעולות הדרג המדיני, צה"ל ושב"כ"; ומדיניות "ההסדרה עם חמאס״ – חורגים באופן ברור מסמכותו, בהיותם נוגעים לליבת המדיניות, הביטחון והאסטרטגיה הלאומית. לטענת הסנגוריה, נושאים אלה מהווים באופן מובהק "עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית", המצוי בסמכותה של ועדת חקירה ממלכתית.
בעתירה נטען כי משרתי צה"ל שעלולים להיפגע מהליכי הביקורת חשופים לפגיעה אנושה בשמם הטוב ובעתידם המקצועי, שתיחרט בדברי הימים של המדינה, מבלי שניתנות להם הזכויות הדיוניות הבסיסיות הנדרשות להליך הוגן. כך, העתירה חושפת פער עצום בין הזכויות הדיוניות המוקנות למבוקרים בהליכי ביקורת המדינה, לבין אלה הניתנות למוזהרים בפני ועדת חקירה ממלכתית. בעוד שמבקר המדינה הודיע על כוונתו להטיל "אחריות אישית חמורה" ולנקוב בשמות האחראים למחדלים, הוא אינו מעניק למבוקרים זכויות דיוניות בסיסיות.
בנוסף, העתירה מתריעה מפני נזק בלתי הפיך שייגרם לעבודתה של ועדת חקירה עתידית. כל זאת, בשעה שסוגיית הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית טרם הוכרעה – לא על ידי ממשלת ישראל ולא על ידי בית המשפט העליון. בעתירה נטען כי כאשר מבקר המדינה גובה עדויות, חושף מסמכים ומגבש מסקנות בנושאי הליבה – הוא גורם לזיהום חמור של הליך גביית העדויות העתידי ופוגע ביכולת להגיע לחקר האמת באופן עצמאי ובלתי תלוי, וכל זאת – בהליך לא פומבי, הנעשה בחדרי חדרים ורחוק מעיני הציבור. בנסיבות אלה, לפי הסנגוריה, צפויות להיפגע באופן משמעותי גם זכויותיהם העתידיות של מי שיוזהרו על ידי ועדת החקירה שתקום.
הסנגורית הצבאית הראשית, אל"ם אופירה אלקבץ-רוטשטיין
בנוסף, העתירה מתריעה מפני הסיכון לקביעת מסקנות סותרות בין גופי החקירה השונים, דבר שיפגע באמון הציבור ויקשה על הפקת לקחים ברורים מהאסון הלאומי. העתירה מבקשת מבית המשפט העליון להוציא צו על תנאי המורה למבקר המדינה להפסיק את הליכי הביקורת בנושאי הליבה, ולחלופין להחיל בנושאים אלה את ההגנות והזכויות הדיוניות הנהוגות בהליך בפני ועדת חקירה. כמו כן, הסנגוריה הצבאית מבקשת צו ביניים שיורה על הקפאת הליכי הביקורת עד להכרעה סופית בעתירה.
הסנגוריה מדגישה כי מתוקף תפקידה כגוף בעל עצמאות מקצועית מלאה, היא אמונה על מתן יעוץ וייצוג משפטיים למשרתי צה"ל בהליכי בדיקה, חקירה ומשפט – ובכלל זאת גם בהליכי ביקורת העלולים להוביל להטלת אחריות אישית או לפגיעה בשמם הטוב של המשרתים, כאשר לנגד עיניה עומדת אך ורק טובת משרתי צה"ל המיוצגים על ידה. הסנגוריה הצבאית לא הייתה צד להסכמות שהתגבשו בין המבקר אנגלמן למשיבי המדינה בעתירות הקודמות, ולא הייתה שותפה לגיבוש המתווה שאפשר את הרחבת הליכי הביקורת לנושאי הליבה.
הסנגורית הצבאית הראשית, אל"ם אופירה אלקבץ-רוטשטיין, מדגישה כי העתירה אינה מבקשת למנוע חקירה של אירועי 7 באוקטובר, אלא להבטיח שהחקירה תיעשה באמצעות הכלי המתאים והראוי ביותר – ועדת חקירה עצמאית ובלתי תלויה שפועלת בשקיפות לציבור ובפומבי. לטענתה, אירועים טראומטיים בעלי חשיבות ציבורית לאומית מהמעלה הראשונה מחייבים חקירה במסגרת שתזכה לאמון הציבור ותאפשר הפקת לקחים עמוקה.
"מדינת ישראל, אשר חוותה אסון לאומי בממדים חסרי תקדים, חייבת לוודא כי בירור האמת ייעשה בכלים המתאימים ביותר, תוך שמירה על זכויותיהם של אלו שעמדו בחזית ההגנה על המדינה ברגעיה הקשים ביותר", מדגישה הסנגורית הצבאית הראשית בעתירה.
https://www.ynet.co.il/news/article/skg55c6mll
להלן העתירה שהגיש אביגדור קלגסבלד
בבית המשפט העליון בירושלים בג״צ 06-25- 8136
בשבתו בבית משפט גבוה לצדק
תאריך חתימת המסמך: 4.6.2025.
בעניין:
הסנגוריה הצבאית הראשית
ע״י ב״כ עוה״ד ד״ר אביגדור קלגסבלד ו/או עוה״ד אל״ם אופירה אלקבץ־רוטשטיין ו/או עוה״ד אל״ם (במיל׳) אבי חלבי ו/או עוה״ד סרן אריאל הראל מחנה "רביו" (הקריה), תל-אביב-יפו, 6107002
טל׳: 03-5691729 ; פקס: 5692193־03
דואר אלקטרוני:11.Satzar@idf העותרת
נגד
1. מבקר המדינה
המשיב 1 באמצעות ב״כ עו״ד מהלשכה המשפטית במשרד מבקר המדינה
מרח׳ מבקר המדינה 2, ירושלים, 9101001
טל׳: 02-6665117; פקס: 02-6529315
דואראלקטרוני: yhadar@mevaker.gov.il
2. ממשלת ישראל
3. היועצת המשפטית לממשלה
המשיבות 3-2 באמצעות ב״כ עו״ד מפרקליטות המדינה, מחלקת הבג״צים
מרח׳ שדרות וולפסון 2, קריית הממשלה ע״ש דוד בן-גוריון, ירושלים, 9149001
טל׳: 073-3925590; פקס־ 02-6467011
דואר אלקטרוני:HCJ-dep@justice.gov.il המשיבים
סוג ההליך: בג״ץ – עתירה למתן צו על תנאי.
סכום האגרה: העותרת פטורה מתשלום אגרה לפי סעיף 19(א)(1) לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס״ז-2007. עותק מעתירה זו יומצא למשיבים בסמוך לאחר המצאתו לבית המשפט הנכבד.
עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים
צו על תנאי
בית המשפט הנכבד מתבקש להוציא צו על תנאי המכוון למשיב 1, המורה לו ליתן טעם מדוע לא יחדל מעריכת הליכי ביקורת המדינה בסוגיות המכונות "נושאי הליבה" ובסוגיית המדיניות המכונה בציבור "ההסדרה עם חמאס״ (כחלק מביקורת שניתן לה השם ״לוחמה כלכלית בטרור״), הנוגעות לאירועי השבעה באוקטובר 2023 ולמלחמת ״חרבות ברזל״ והמסומנות 31-29 ו-12 ב״פירוט ביקורות מבקר המדינה״. בהתאמה (להלן גם: "נושאי הליבה" ו-״ההסדרה").1 זאת, למצער, עד להכרעה סופית בהקמת ועדת חקירה ממלכתית לבחינת אותם האירועים.
לחלופין, בית המשפט הנכבד מתבקש להוציא צו על תנאי המכוון למשיב 1 המורה לו ליתן טעם מדוע לא ינהג, במסגרת הליכי הביקורת שהוא עורך בנושאי הליבה ובסוגיית ״ההסדרה״, בהתאם להוראות סעיף 15 לחוק ועדות חקירה, התשכ״ט -1969 (להלן: "חוק וערות חקירת"), על מנת להבטיח את זכויותיהם הדיוניות של מושאי הליכי הביקורת נוכח עוצמת הפגיעה החריגה שתיגרם להם כתוצאה מהטלת אחריות אישית במסגרת הליכים אלה.
לחלופי חילופיו. בית המשפט הנכבד מתבקש להוציא צו על תנאי המכוון למשיב 1, המורה לו ליתן טעם מדוע לא יגביל את הליכי הביקורת שהוא עורך בנושאי הליבה ובסוגיית "ההסדרה" לבחינת היבטים מערכתיים-רוחביים בלבד, תוך הימנעות מהטלת אחריות אישית – במישרין או במשתמע ־ על בעלי תפקיד קונקרטיים.
צו ביניים
מהנימוקים המפורטים להלן, בית המשפט הנכבד מתבקש להוציא צו ביניים המורה על הקפאת הליכי ביקורת המריצה בנושאי הליבה ובסוגיית "ההסדרה" ער להכרעה סופית בעתירה זו.
1. צו הביניים המבוקש הכרחי כדי לשמור על המצב הקיים והוא עולה בקנה אחד עם אמות המידה שנקבעו בפסיקת בית המשפט הנכבד למתן צו ביניים:
"על בית המשפט לשקול בבואו להכריע בבקשה למתן צו ביניים את סיכויי העתירה ואת ׳מאזן הנוחות׳ […] שני השיקולים משפיעים האחר על השני […] ואולם, אבן הבוחן העיקרית בסופו של יום היא בשיקולי ׳מאזן הנוחות׳ נ".]".2
2. שיקולי מאזן הנוחות תומכים בבירור במתן הצו המבוקש. כמפורט בפרקים א׳ ו-ג׳ לעתירה זו, עד לאחרונה עוכבו הליכי הביקורת בנושאי הליבה מכוח צו ביניים שניתן במסגרת עניין תנועת אומ״ץ. צו זה בוטל רק בעקבות מחיקת העתירה, מבלי שבית המשפט הנכבד הכריע לגופה של סוגיית סמכות המבקר לערוך את הליכי הביקורת האמורים ומבלי שנדונו והוכרעו הטענות לפגיעה בזכויות מושאי הליכי הביקורת.
3. בנסיבות אלה, ועם כניסתו לתוקף של מתווה הביקורת העדכני שעליו הוסכם בעניין תנועת אומ״ץ, מבקר המדינה פתח באופן מיידי בהליכי "ביקורת שטח" פעילים בנושאי הליבה ובסוגיית "ההסדרה". בכלל זה, משרד מבקר המדינה החל בעריכת פגישות (נציגי מבקר המדינה כבר פנו למספר בעלי תפקיד בבקשה להיפגש עמם) ובאיסוף עדויות ומסמכים רבים לצורך הכנת טיוטות דוח ביקורת הצפויות לכלול ממצאים, מסקנות והמלצות – אישיות ומערכתיות. ביצוע צעדים אלו, ולו גם בשלביהם המוקדמים, עלול לגרום לנזקים חמורים וכלתי הפיכים אשר ירוקנו מתוכן את הדיון כעתירח לגופה
4. ראשית, כפי שנראה בפרק ד/2 להלן, קיים חשש מוחשי כי התקדמות הליכי הביקורת בעת הזו תסכל, הלכה למעשה, את האפשרות להקמת ועדת חקירה ממלכתית או תפגע באופן משמעותי ביכולתה למלא את תפקידה כראוי. מסירת גרסאות, חשיפת מסמכים, וקביעת ממצאים על-ידי מבקר המדינה בטרם הוסדרו גבולות גזרה מוסדיים ודיוניים יובילו לזיהום הליך גביית העדויות העתידי ולפגיעה במעמדם ובזכויותיהם של העדים והמתחרים העתידיים בפני ועדת החקירה.
5. בדרך זו צפוי להיפגע גם הדיון בעתירות התלויות ועומדות בפני בית המשפט הנכבד בעניין הקמת ועדת חקירה ממלכתית לאירועי השבעה באוקטובר והמלחמה.3 במובן זה, גם האינטרס הציבורי תומד במתן צו ביניים כמבוקש.
6 . שנית, כפי שנראה בפרק ת׳ להלן, התקדמות הליכי הביקורת בנושאי הליבה משמעה כי ממצאי הביקורת ומסקנותיה ייקבעו על יסוד הליךדיוגי לקו? שאיגו נותן מענה הולם לפוטנציאל הפגיעה במושאי הליכי הביקורת. התקדמות הליכי הביקורת תעשה, בין היתר, שלא בפומבי, ללא חקירת עדים ותוך מגבלות שונות על מימוש זכויות הטיעון והעיון של מושאי הליכי הביקורת בהשוואה להליך בפני ועדת חקירה ממלכתית. התקדמות ההליכים ללא מתן זכויות דיוניות הולמות תביא לפגיעה קשה ולא מידתית בזכויות יסוד.
7. הנזקים האמורים ילכו ויתגברו כתלות בשלבי הביקורת. לכן, יש צורך לשמור על המצב הקיים בטרם נזקים אלה יתגבשו לכדי "מעשה עשוי".
8. מהצד השני, קשה להצביע על נזק ממשי שייגרם ממתן צו הביניים המבוקש – לא כל שכן על נזק בלתי הפיך. יש להזכיר כי מבקר המדינה מוסיף לנהל בעת הזו ביקורות רבות אחרות בצה״ל בנושאים שאינם נוגעים ישירות לנושאי הליבה וסוגיית "ההסדרה". גם בקינתו צו הביניים המבוקש, עדייו ייוותרו למבקר המדינה למעלה מ-35 נושאים השובים ורהבי היקף הנוגעים לצה״ל בקשר לאירועי השבעה באוקטובר והמלחמה.4 במובן זה, גם אם יינתן צו הביניים המבוקש, עבודת המבקר בכל אותם הנושאים תימשך בד בבד עם שמיעת העתירה. מכל מקום, הנזק שייגרם מאי מתן צו הביניים כלל אינו בר השוואה ל״פגיעה" שעלולה להיגרם לעבודת מבקר המדינה ממתן צו הביניים המבוקש.
9. מאחר שמאזן הנוחות נוטה באופן מובהק לטובת מתן צו ביניים, יש לקבל את הבקשה אף ללא צורך לדון בסיכויי העתירה.5
מכל מקום, סיכויי העתירה גבוהים כבר על פני הדברים. טעמי העתירה מפרטים שורה של פגמים חמורים היורדים לשורש החלטתו של מבקר המדינה להרחיב את הליכי הביקורת לנושאי הליבה, כמו גם ביחס לעריכת הביקורת בסוגיית "ההסדרה" בשים לב לתוכנה ומאפייניה של ביקורת זו – כפי שיפורט בגוף העתירה. זאת, הן במישור סמכותו העקרונית של מבקר המדינה לערוך ביקורות בסוגיות אלה והן במישור ההשלכות המעשיות הקשות שייגרמו לאינטרס הציבורי ולזכויות יסוד של מושאי הליכי הביקורת. פגמים אלה הופכים את החלטת המבקר לכזו שנעשתה בחוסר סמכות ובכל מקרה, בחוסר סבירות קיצוני, בניגוד לכללי הצדק הטבעי ובאופן שאינו מידתי.
10. לכן בית המשפט הנכבד מתבקש ליתן צו ביניים כמבוקש.
פרק א6 – מבוא
1. עניינה של עתירה זו בהשלכות החמורות הנובעות מהחלטת מבקר המדינה להרחיב את הליכי ביקורת המדינה בעניין אירועי השבעה באוקטובר ומלחמת "חרבות ברזל", גם לנושאי הליבה הקשורים באירועים אלה. בפרט, העתירה מתמקדת בפגיעה החריפה בזכויות מושאי הליכי הביקורת האמורים – ובכללם משרתי צה״ל ־ העלולים להיות חשופים להטלת אחריות אישית במסגרתם.
2. עתירה זו מוגשת על-ידי העותרת, הסנגוריה הצבאית הראשית, האמונה על שמירת זכויותיהם המשפטיות של חיילי צה״ל ומפקדיו ועל קידומן. במילוי תפקידה, העותרת היא גוף בעל עצמאות מקצועית מלאה, ללא תלות בעמדת הדרגים הפיקודיים בצה״ל, ולנגד עיניה טובת משרתי צה״ל המיוצגים על ידה.
3. כבר בפתח הדברים יודגש כי הליכי הביקורת מושא עתירה זו כוללים ביקורות בסוגיות המהותיות הבאות, המסומנות 12, 29־31 ב־״פירוט ביקורות מבקר המדינה״: ״לוחמח כלכלית בסרור״; "חגגת הגבול ברצ״ע"; "תחליכי חעבורח בקחילת חמוריעין ובדרג חמריני בעקבות המידע על חתכגיות ההתקפיות של חמאס + הבקרה המודיעינית + שקיפות צח״ל לאויב״; "מחלד האירועים ב־ 7.10.2023 ־ פעילות הדרג המדיני, צה״ל ושב״כ" (נספח 1).
4. אשר לביקורת בנושא "לוחמה כלכלית בטרור", הרי כותרתה של ביקורת זו אינה משקפת נאמנה את הנושאים הנבחנים בגדרה. כפי שהתברר לעותרת, ביקורת זו עוסקת בפועל במדיניות הביטחון שניהלה מדינת ישראל מול רצועת עזה, ובאופן פרטני מול ארגון הטרור חמאס, בדגש על התפיסה המכונה בציבור "ההסדרה", אשר עיקרה בהעברת כספים מקטאר לרצועת עזה. ביקורת זו צפויה לעסוק בטענת ״הקונספציה המוטעית״ ששררה בישראל בנוגע להתנהלות מול רצועת עזה והחמאס – נושא ליבה הנוגע למדיניות ביטחון ולאסטרטגיה, שוודאי יעמוד במרכז חקירתה של ועדת חקירה כשתקום.
5. מדובר בסוגיות יסוד, המנוסחות באופן כוללני ביותר, וכשמן – יורדות ללב המאורעות והליכי קבלת ההחלטות שקדמו לאירועי השבעה באוקטובר ולפרוץ המלחמה. נושאים אלו חולשים על סוגיות מבצעיות וביטחוניות מובהקות ועל היבטי מדיניות ואסטרטגיה רחבים, ובעלי חשיבות ציבורית מן המעלה הראשונה.
6. ברקע הדברים עומדות גם הצהרותיו הפומביות של מבקר המדינה, לפיהן הליכי ביקורת המדינה יכללו הטלת אחריות אישית, תוף נקיבה בשמות האחראים למחדלים מתוך צמרת הצבא (קצינים בדרגת תת-אלוף ומעלה)6 – על כל ההשלכות מרחיקות הלכת הנובעות מכך על מושאי הליכי הביקורת במישור המקצועי, הציבורי, המשפחתי והאישי, ובהינתן אופיו החריג וממדיו ההיסטוריים של האסון הלאומי שהתרחש בשבעה באוקטובר 2023.
7. לגישת העותרת, כמפורט בהרחבה בעתירה זו, ניהול הליכי ביקורת המדינה בנושאים האמורים:
(א) חורג מגדרי סמכותו של מבקר חמדינח ותפקידו חמשטרי, ולכן גם עלול לשבש באופן משמעותי -למעשח, בלתי הפין ־ את עבודתח של ועדת חקירח ממלכתית עתידית אשר צפויה להיות מופקדת, בין השאר, על בדיקת אותם נושאים; (ב) יוביל לפגיעח קשח ובלתי מידתית בזכויותיחם חדיוניות של מושאי הליכי הביקורת העלולים להיות חשופים להטלת אחריות אישית.
8. מדובר בקשיי□ מצטברים, השלובים זה בזה, ויורדים לשורש פעולתו של מבקר המדינה.
9. לפיכך, הרחבת הליכי הביקורת לנושאים הנזכרים לוקה בחוסר סמכות, הוסר סבירות קיצת? פגיעה בכללי הצדק הטבעי וחוסר מידתיות. כל אחד מן הפגמים האלה ־ בוודאי כולם יחד ־ מצדיקים את התערבות בית המשפט הנכבד לשם עצירת הליכי הביקורת בסוגיות אלה, לפחות כל עוד שאלת הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית לחקר אותם האירועים טרם הוכרעה.
10. לחלופיו, יש להתנות את ניהול הליכי ביקורת אלה באימוץ מנגנון דיוני הולם שיש בו כדי להבטיח את זכויותיהם של מושאי הליכי הביקורת, הדומה להסדר המעוגן בסעיף 15 לחוק ועדות חקירה, באופן שייתן משקל הולם למאפייניה□ הייחודיים של הליכי הביקורת בנושאי הליבה נוכח השלכותיהם הציבוריות יוצאות הדופן. למצער. ובהיעדר מנגנון דיוני הולם, על מבקר המדינה להימנע מהטלת אחריות אישית על מושאי הליכי הביקורת, בין אם במפורש ובין אם במשתמע.
11. יודגש כבר בפרק המבוא כי העתירה מוגשת בעת הזו עקב התפתחויות עובדתיות משמעותיות שאירעו אך בעת האחרונה ואשר העותרת לא הייתה צד להם.
12. כידוע, עד לאחרונה הייתה תלויה ועומדת בפני בית המשפט הנכבד עתירה אחרת שעניינה גם כן בהליכי ביקורת המדינה בקשר לאירועי השבעה באוקטובר ולמלחמת "חרבות ברזל" (עניין תנועת אומ״ץ הנזכר לעיל). הגם שבעניין תנועת אומ״ץ הועלו טענות עקרוניות שונות נגד קיום הליכי ביקורת המדינה מושא ענייננו, בפועל, עיקר ההתדיינות באותו הליך נסב על הקשיים שבעריכת ביקורת בזמן אמת ותוך כדי ניהול לחימה עצימה. על רקע זה, עד לאחרונה עמד בתוקפו צו ביניים שמנע את הרחבת הליכי ביקורת המדינה לנושאי הליבה. במקביל, מבקר המדינה ומשיבי המדינה באותו הליך פעלו לגיבוש מתווה ביקורת מוסכם ביניהם.
13. ביום 27.3.2025 הודיעו מבקר המדינה ומשיבי המדינה בעניין תנועת אומ״ץ על גיבושו של מתווה מוסכם לקיום ביקורת המדינה גם בנושאי הליבה. בנסיבות אלה, מבקר המדינה ומשיבי המדינה עתרו כי בית המשפט הנכבד יורה על מחיקת העתירה, "וזאת אף שלא לובנו מלוא הטענות שהועלו בהליך".7
14. לאחר מסירת הודעה זו, תנועת אומ״ץ הודיעה כי בנסיבות העניין עתירתה, במתכונתה הנוכחית, מיצתה את עצמה. בצד זאת, תנועת אומ״ץ הודיעה כי היא שומרת להליך אחר בעתיד את טענותיה העקרוניות לעניין סמכות מבקר המדינה לערוך ביקורות בנושאי מדיניות וביטחון, כמו גם לעניין הפגיעה בזכויות המשרתים בצה״ל ובעבודתה של ועדת חקירה עתידית כתוצאה מניהול הליכי ביקורת המדינה.
15. ביום 27.4.2025 ניתן פסק דין בעניין תנועת אומ״ץ (כב׳ המשנה לנשיא נ׳ סולברג והשופטים ד< מינץ ו-י׳ וילנר), ובו נקבע כי:
"משהושגה הסכמה באשר לכלל שלבי הביקורת, איו לפנינו עוד סבסוד קונקרטי, שיש בו כדי להצדיק את הותרת העתירה תלויה ועומדת? דין העתירה, אט כן – להימחק. כמו כן, ניתן בזאת תוקף להסכמת המבקר ומשיבי המדינה לגבי מתווה הביקורת העדכני".8
16. כך, מתן התוקף להסכמות האמורות למחיקת העתירה – וממילא צו הביניים שמנע את הרחבת הליכי ביקורת המדינה לנושאי הליבה – נעשה מבלי שבית המשפט הנכבד פסק בשאלת סמכותו של מבקר המדינה בהשוואה לסמכותה של ועדת חקירה ממלכתית, ובדבר השפעות ביקורת המדינה על עבודתה של ועדת חקירה עתידית ועל זכויותיה□ של מושאי הליכי הביקורת.
17. העותרת לא הייתה צד לגיבוש ההסכמות האמורות. לכן, כבר ביום 30.3.2025 – מיד לאחר הודעת המשיבים בעניין תנועת אומ״ץ על גיבוש מתווה מוסכם ובטרם ניתן פסק דינו של בית המשפט הנכבד -העותרת פנתה למבקר המדינה בשאלות שתכליתן לעמוד על היקף הזכויות הריוניות של משרתי צה״ל במסגרת הליכי הביקורת. ביום 7.4.2025 משרד מבקר המדינה השיב לפניית העותרת בהפניה להנחיות הרגילות הקבועות ב״מדריך לביקורת המדינה" ומפורסמות באתר מבקר המדינה.
18. בשים לב לתשובת מבקר המדינה ולמחיקת העתירה בעניין תנועת אומ״ץ, העותרת פנתה בדחיפות למבקר המדינה וליועצת המשפטית לממשלה בדרישה שהמבקר יימנע מלעסוק בנושאי הליבה.
19. חרף זאת, מבקר המדינה הודיע כי הוא עומד על הרחבת הליכי הביקורת לנושאי הליבה. מבקר המדינה אף הבהיר כי אין בכוונתו להעניק זכויות דיוניות הריגות למי שעלולים להיפגע כתוצאה מהליכי הביקורת בנושאי הליבה וכי ינהג בעניין זה בהתאם להנחיות הרגילות בביקורת המדינה. מכאן הדחיפות הנובעת מעתירה זו, אשר תכליתה למנוע נקיטת צעדים בלתי הפיכים.
20. להשלמת התמונה יצוין כבר עתה כי בצד הליכי ביקורת המדינה האמורים תלויות ועומדות מספר עתירות המבקשות לחייב את הממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית (עניין ועדת החקירה הנזכר לעיל) ולדון, בין היתר, בסוגיות חופפות לנושאי הליבה. להכרעה בסוגייה זו השלכה ישירה על הטענות הנדונות בעתירה זו, ולהיפך ־ הדחיפות בהכרעה בעתירה נובעת מן הפוטנציאל לפגיעה ממשית באפשרות להקמת ועדת חקירה ממלכתית כתוצאה מפעולות מבקר המדינה.
21. תוכן עתירה זו הוא כדלקמן; פרק ב׳ מפרט את הצדדים לעתירה; פרק ג׳ כולל רקע עובדתי על אודות הליכי הביקורת בהם פתח מבקר המדינה וכן השתלשלות ההליכים המשפטיים הקשורים לסוגיות המועלות בעתירה; פרק ד׳ מפרט על חריגת מבקר המדינה מסמכותו ועל החשש לשיבוש פעולתה העתידית של ועדת חקירה ממלכתית; פרק ח׳ מתמקד בחשש הכבד לפגיעה בזכויות הדיוניות של מושאי הליכי הביקורת; פרק ו׳ מפרט את העילות להתערבות בהחלטת מבקר המדינה; פרק ז׳ הוא סיכום.
פרק ב, – העותרת והמשיבים
פרק ב/1 – העותרת
22. העותרת, הסנגוריה הצבאית הראשית, היא הגוף המקצועי בצה״ל המופקד, בין היתר, על הגנה על זכויותיהם המשפטיות של משרתי צה״ל ועל קידומן. מתוקף כך, העותרת אמונה על מתן ייעוץ וייצוג משפטיים למשרתי צה״ל בהליכי בדיקה, חקירה ומשפט, ובכלל זאת גם בפני ועדות חקירה ובהליכי ביקורת העלולים להוביל להטלת אחריות אישית עליהם או לפגיעה בשמם הטוב. בהתאם, העותרת מופקדת על ייעוץ וייצוג של משרתי צה״ל גם בהליכי חקירה וביקורת הקשורים לאירועי השבעה באוקטובר ולמלחמת "חרבות ברזל", אשר במסגרתם עלולה להיקבע לגביהם אחריות אישית. עתירה זו, מבוססת על טענות עקרוניות, מוגשת על ידי העותרת בשים לב לכך שבשלב זה הנפגעים הפוטנציאלים (כמי שצפוים להיקבע בעניינם אחריות אישית בדוחות הביקורת) טרם נקבעו. לעניין זה יודגש כי מעמדה של העותרת, כמי שמייצגת את האינטרסים של נפגעים פוטנציאלים מהליכי הביקורת, הוכר בעבר גם במקרים דומים שנדונו בפני בית המשפט הנכבד.
כך למשל, בעתירה שהעותרת הגישה בעניין זכויותיהם הדיוניות של משרתי צה״ל אשר היו עלולים להיפגע מעבודת ועדת וינוגרד, ועדת בדיקה ממשלתית לאירועי המערכה בלבנון 9.2006
23. בשים לב לכך שמדובר בעתירה מוסדית מטעם הסנגוריה הצבאית ולא בעניינו של עותר קונקרטי -העותרת פטורה מתשלום אגרה מכוח סעיף 19(א)(1) לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס״ז-2007.
פרק ב/2 – המשיבים
24. המשיב 1 הוא מבקר המדינה (להלן גם: "המבקר"). המבקר עומד בראש משרד מבקר המדינה ופועל מכוח חוק-יסוד־ מבקר המדינה (להלן גם־ "חוק היסוד") וחוק מבקר המדינה, התשי״ח-1958 (להלן־ "החוק" או "חוק מבקר המדינה"). מזה תקופה המבקר מנהל הליכי ביקורת בקשר לאירועי השבעה באוקטובר ופרוץ המלחמה, ולאחרונה הודיע על הרחבתם גם לנושאי הליבה הקשורים באירועים אלה.
25. המשיבה 2 היא ממשלת ישראל (להלן גם: ״הממשלה״). בהתאם להוראות סעיף 1 לחוק ועדות חקירה, ממשלת ישראל היא הגוף המוסמך להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית בקשר לאירועי השבעה באוקטובר והמלחמה. ועדת חקירה ממלכתית זו, אם תקום, צפויה לחקור, בין היתר, סוגיות החופפות לנושאי הליבה, ובהתאם הליכי ביקורת המדינה בנושאים אלה עלולים לפגוע בהקמתה ובפעולתה.
26. המשיבה 3 היא היועצת המשפטית לממשלה. מתוקף תפקידה, היועצת המשפטית לממשלה משמשת כפרשנית המוסמכת של הדין כלפי הרשות המבצעת, ובכלל זה גם בכל הנוגע לסוגיית הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית בקשר לאירועי השבעה באוקטובר והמלחמה.
סרק ג' – רקע עיבדתי
פרס ג/1 – אירועי השבעה באוקטובר; כוונת מבקר המדינה לפקוק בהליכי ביקורת נרחבים
27. אין צורך להכביר מילים על המשמעות הציבורית וההיסטורית של אירועי השבעה באוקטובר 2023. כך בית המשפט הנכבד ציין בעניין דקה ־
"בשבעה לאוקטובר 2023, ניחת על חמדינח חאסוו חגדול ביותר בתולדות כ-150 שנות חחתיישבות חיחודית חציונית בארד ישראל♦ בבוקר שבת, חג שמחת תורה, ארגוני הטרור פלשו לגבול ישראל, ותחת מטריח של ירי רקטי מאסיבי, חדרו ליישובי עוטף עזה, רצחו וטבחו למעלה מ־1,200 איש ביניהם גברים, נשים, קשישים וטף, אזרחים ואנשי כוחות הביטחון. המחבלים פצעו אלפי אנשים בגוף ובנפש, אנסו, בזזו, שרפו קרעו הרס בדרכם. במהלך המתקפה הרצחנית נחטפו כ־240 איש לתוך שטח הרצועה, מטף ועד זקן, ונחשפו גם גופות של ישראלים".10
28. מדובר באסון לאומי טראומטי בעל השלכות ארוכות טווח. מאז התרחשותם של אירועים אלה מדינת ישראל מצויה במלחמה קשה וארוכה – מלחמת ״חרבות ברזל״ – אשר מוסיפה להתנהל גם כיום.
29. ביום 27.12.2023, כחודשיים וחצי בלבד לאחר אירועי השבעה באוקטובר, מבקר המדינה הכריז על כוונתו לפתוח בהליכי ביקורת נרחבים בקשר לאירועים אלה ולפרוץ המלחמה. בתוך כך, הודגש כי ״אופיו של הטבח ב־7.10, השלכותיו והכשלים חמסתמנים בזיקה אליו עד לימים אלו – מחייבים את ביקורת המדינה לבחון את האחריות האישית של כל הדרגים – המדיני, הצבאי והאזרחי". לצד זאת, הובהר כי "תחילת הביקורת על מערכת הביטחון תתבצע בהתאם להתפתחות המלחמה".
הודעת המבקר מיום 27.12.2023 מצ״ב נספח 2 לעתירה.
30. ביום 7.1.2024 משרד מבקר המדינה פנה לרמטכ״ל במכתב רשמי ובו הודיע על כוונתו לפתוח בהליכי ביקורת כאמור. למכתב צורף נספח המפרט כ-33 נושאי ביקורת מרכזיים, הכוללים בין היתר: מהלך האירועים ב־7.10.2023, הגנת הגבול ברצועת עזה, תהליכי עבודה בקהילת המודיעין ובדרג המדיני, תפיסת הביטחון הלאומי ולוחמה כלכלית בטרור. במכתב נאמר כי הביקורות צפויות להיערך בפרק זמן מצומצם של "חודשים אחדים" ויחייבו זמינות גבוהה ומענה מהיר מצד הגורמים הרלוונטיים.
מכתב משרד המבקר המדינה לרמטכ״ל מיום 7.1.2024 מצ״ב נספח 3 לעתירה.
31. ביום 11.1.2024 פורסמה הודעה פומבית נוספת מטעם מבקר המדינה ובה שב והודגש כי הליכי הביקורת יכללו "היבטים של אחריות אישית" וכי "איש לא יחיה חסין מביקורת עמוקה ונוקבת, חן בדרג המדיני, הן בדרג הצבאי והן בדרג האזרחי". לצד זאת, מבקר המדינה ציין כי "ככל שתוקם ועדת חקירה ייקבעו גבולות גזרה ביחס לנושאים שייבדקו".
הודעת המבקר מיום 11.1.2024 מצ״ב נספח 4 לעתירה.
32. על רקע זה, בחודש ינואר 2024 נערכו מגעים שונים בין גורמי צה״ל למבקר המדינה שעניינם עיתוי והיקף עריכת הביקורות בצה״ל. מגעים אלו נסבו, בין היתר, על עמדת צה״ל באותה עת כי ניהול הליכי ביקורת המדינה בד בבד עם ניהול המלחמה יוביל לפגיעה במאמץ המלחמתי ובקשב המפקדים ולכן יש להשהותם.
חילופי המכתבים בין גורמי צה״ל ומבקר המדינה מחודש ינואר 2024 מצ״ב נספח 5 לעתירה.
פרק ג/2 – חחתדיינות בענייו תנועת אומ״ץ
33. ביום 1.2.2024 הוגשה העתירה בעניין תנועת אומ״ץ, ובצידה בקשה דחופה למתן צו ביניים אשר יורה למבקר המדינה להפסיק את הליכי הביקורת הנוגעים למלחמה. בעתירה נטען כי על המבקר להימנע מקיום ביקורת בזמן אמת וזאת מטעמים שונים שעיקרם פגיעה בביטחון המדינה, חוסר סמכות והשלכות הביקורת על אפשרות הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית לחקר אירועי שבעה באוקטובר והמלחמה.
34. מספר ימים לאחר מכן, עתירה דומה הוגשה גם על ידי התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח׳.11 בהתאם להחלטות שניתנו בקשר לכך, הצדדים לעתירה זו צורפו לדיון בעניין תנועת אומ״ץ.
35. עמדת מבקר המדינה בעניין תנועת אומ״ץ הייתה כי דין העתירות להידחות וכך גם צו הביניים שהתבקש בגדרן. בכלל זה, מבקר המדינה עמד על סמכותו הרחבה וטען כי לא נפל כל פגם בהחלטתו לעניין הליכי הביקורת בקשר לאירועי השבעה באוקטובר והמלחמה.
תגובה לבקשה למתן צו ביניים ותגובה מקדמית לעתירה מטעם מבקר המדינה מיום 10.6.2024 מצ״ב נספח 6 לעתירה.
36. מנגד, משיבי המדינה באותו הליך, בהם היועצת המשפטית לממשלה, הצטרפו לחלק ניכר מהטענות שהועלו בעתירות ובפרט לצורך בהפסקת הליכי הביקורת נוכח הפגיעה שתיגרם למאמצי הלחימה. בנוסף, עמדת משיבי המדינה הייתה כי הדרך ההולמת לבחינת אירועי השבעה באוקטובר והמלחמה אינת עריכת ביקורת על ידי מבקר המדינה, אלא באמצעות הקמת ועדת חקירה ממלכתית. בהקשר זה הודגשה עמדת היועצת המשפטית לממשלה לפיה "ועדת וזקירת ממלכתית היא תמנגנוו תתוקי המתאים לבחינת סוגיות בהיקף ובמידת החשיבות חלאומית של אירועי מלחמת חרבות ברזל, וכי נכון לאפשר לממשלה להידרש לנושא זה בהתאם לסמכותה על פי חוק ועדות חקירה, התשכ״ט-1969".12
37. זאת ועוד. משיבי המדינה טענו כי הליכי הביקורת עליהם הכריז המבקר טומנים בחובם השלכות ציבוריות שליליות קשות, ובכללן פגיעה בעבודת ועדת החקירה העתידית ויכולתה להגיע לחקר האמת; פגיעה באמון הציבור במסקנות גופי החקירה השונים; ופגיעה בזכויות הגורמים המבוקרים.13 14 כמו כן, משיבי המדינה טענו כי עריכת ביקורת על "היבטי מדיניות מובהקים, כמו גם שאלות אסטרטגיות הנוגעות למדיניות הביטחון של מדינת ישראל, אינה עולה בקנה אחד עם תפקידו המשטרי של מבקר המדינה עם תורת הביקורת, כמו גם עם הכלים שניתנו בידו".*1
תגובת משיבי המדינה לבקשות לצווי ביניים מיום 13.6.2024 ותגובתם המשלימה מיום 15.7.2024 מצ״ב נספחים 8-7 לעתירה.
38. ביום 16.6.2024 בית המשפט הנכבד (כב׳ השופטת ג׳ כנפי-שטייניץ) הוציא צו ביניים כדלקמן:
״בשלב זה ועד לדיון בעתירה – לנוכח המציאות הביטחונית המורכבת, היקפה המתוכנן של הביקורת, העתידה לעסוק, בין היתר, במערך התמיכה בלחימה ובנושאי ליבה מבצעיים, וההיערכות הנדרשת כדי ליתן לה מענה בעיתוי הנוכחי – ותוך מתן משקל משמעותי לחוות הדעת החסויות של גורמי הביטחון שהוגשו לעיוני, אני מורה על השהיית הליכי הביקורת בכל המתייחס לצה״ל ולשב״ב".
9 3 . ביום 17.7.2024 נערך דיון ראשון בעתירות בסיומו נקבע כי צו הביניים יוסיף לעמוד בתוקפו, תוך שנציגי המבקר ומשיבי המדינה הופנו לנסות ולגבש הסכמה באשר למתווה הביקורת. בהמשך לכך, התקיימו עוד מספר דיונים בעתירות כאשר במקביל נמשכו המגעים בין נציגי המבקר לבין משיבי המדינה.
40. ביום 21.11.2024 הודיעו המבקר ומשיבי המדינה כי הגיעו להסכמה על מתווה ביקורת תלקי, אשר צורף להודעתם לבית המשפט הנכבד. מתוות זה לא כלכל עריכת ביקורות בנושאי הליבה.
בו ביום ניתן תוקף של החלטה להסכמה האמורה ובהתאם נקבע כי צו הביניים יצומצם כך "שיעמוד בעינו ביחס לביקורות בשב״ב ובצה״ל בנושאי הליבת תקשורימ לבשל השבעה באוקטובר [.״]״.
הודעת המשיבים מיום 21.11.2024 מצ״ב נספח 9 לעתירה.
41. ביום 27.3.2025 הוגשה הודעה משותפת נוספת מטעם המבקר ומשיבי המדינה ובה נכתב כי "באשר לשרות תביטחון תכללי נפתחו ביקורות של מבקר תמדינת בנושאי ליבת […] וגם באשר לצח״ל עלח תשיח יפת וגובש מתוות עדכני, תמתייחס […] לקיום ביקורת תמדינת [״.] ובכלל זאת לנושאי חליבת״. זאת בהתאם למתווה עקרונות שצורף כנספח א׳ להודעה האמורה.(נספח 1).
יוער כי הסכמה זו נומקה בעמדתם העדכנית של גורמי הביטחון לפיה ״בשים לב לחלוף תזמן ולשינוי נקודת האיזון ניתן להתקדם עם ביצוע הביקורת בנושאי חליבת בד בבד עם אילוצי המלחמה״ – מבלי להתייחס להשלכות נוספות של הרחבת הליכי הביקורת. בנסיבות אלה, בית המשפט הנכבד התבקש ליתן תוקף של החלטה למתווה העדכני שגובש, וכן להורות על ביטולו של צו הביניים.
42. ביום 30.3.2025 תנועת אומ״ץ הגישה את התייחסותה להודעה האמורה ובה הודיעה כי בנסיבות העניין, ובפרט נוכח עמדת גורמי הביטחון העדכנית, היא אינה עומדת עוד על קבלת החלטה בעתירה במתכונתה הנוכחית. בצד זאת, תנועת אומ״ץ הודיעה כי היא מבקשת לשמור להליך אחר את טענותיה לעניין ״סמכותו של המשיב 1 [מבקר המדינה] לערוך ביקורות בנושאי מדיניות וביטחון – ובאופן פרטני בנושאים הקשורים לליבת פעולות המלחמה ובכללם לחימה ומודיעין […]״, כמו גם את "הטענות הנוגעות לפגיעה אפשרית בזכויותיהם של המשרתים בצבא, וכן לפגיעה קשה בפעולתה של ועדת חקירה עתידית".
הודעת תנועת אומ״ץ מיום 30.3.2025 מצ״ב נספח 10 לעתירה.
43. ביום 27.4.2025 ניתן פסק דינו של בית המשפט הנכבד אשר הורה על מחיקת העתירה בהיעדר "סכסוך קונקרטי" ועל מתן תוקף למתווה הביקורת העדכני שעליו סוכם בין המבקר למשיבי המדינה.
44. בנסיבות המתוארות, ההליך בעניין תנועת אומ״ץ התמצה, הלכה למעשה, אך בפתרון הקשיים שנגעו לניהול הליכי ביקורת בד בבד עם ניהול מאמצי המלחמה. בהתאם, פסק הדין שניתן בו לא נדרש לדון -וממילא גם לא חכריע – בטענות העקרוניות בעניין סמכותו של מבקר המדינה לעומת ועדת חקירה ממלכתית ולהשלכות ניהול הליכי הביקורת בנושאי הליבה על זכויות המבוקרים.
פרק ג/3 – פניות חעותרת למבקר חמדינח וליועצת חמשפטית לממשלח
45. כמצוין במבוא לעתירה, העותרת לא הייתה מעורבת בגיבוש המתווה העדכני לעניין קיום הליכי הביקורת בנושאי הליבה שגובש בעניין תנועת אומ״ץ. העותרת למדה על תוכנו של ההסכמות האמורות לאחר שהוגשה הודעת המשיבים הנזכרת מיום 27.3.2025.
46. לכן, ביום 30.3.2025 העותרת פנתה במכתב למבקר המדינה וביקשה את התייחסותו הדחופה להיקף הזכויות הריוניות שיוקנו למשרתי צה״ל העלולים להיפגע מהליכי הביקורת, בפרט על רקע הכוונה להטיל אחריות אישית ולנקוב בשמות האחראים למחדלים שיתגלו. בין היתר, העותרת ביקשה לקבל הבהרות באשר לסיווג האחריות האישית והשפעתו על היקף זכויות המבוקרים; למועד ולהיקף היידוע של המבוקרים; לאופן מימוש זכויות הטיעון והעיון; ולאפשרות המבוקרים לחקור עדים ולהביא ראיות.
47. ביום 7.4.2025 התקבלה תשובת היועץ המשפטי במשרד מבקר המדינה ובה פירוט כללי על אודות הנהלים לפיהם מתבצעת עבודת הביקורת. יצוין כי במכתב לא נזכרו כל תתאמות או תנתיות מיותרות אשר אומצו על ידי משרד מבקר המדינה נוכח מאפייניהם החריגים של הליכי הביקורת לאירועי השבעה באוקטובר ובפרט לנושאי הליבה. המכתב הפנה להנחיות השגרתיות מתוך "המדריך לביקורת המדינה׳* המפורסם באתר האינטרנט של המבקר.15 16
מן המכתב וההנחיות התברר כי הזכויות הריוניות שיוקנו למושאי הליכי הביקורת יהיו נחותות באופן מתותי ומשמעותי מהזכויות המוקנות בהליכים המתנהלים בפני ועדת חקירה ממלכתית. כך למשל, הובהר במכתב כי "אין זכות מוקנית לחקירת נגדית של עדים בעת הליך הביקורת".
מכתב העותרת מיום 30.3.2025 ומכתב התשובה של היועץ המשפטי במשרד מבקר המדינה מיום 7.4.2025 מצ״ב נספחים 12-11 לעתירה.
48. לכן, בסמוך לאחר מתן פסק הדין בעניין תנועת אומ״ץ, ביום 2.5.2025 העותרת פנתה במכתב נוסף למבקר המדינה ובו דרשה כי יחדל מניהול הליכי הביקורת המתוכננים בנושאי הליבה, לכל הפחות עד שתוכרע באופן סופי שאלת הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית לחקר אותם נושאים. העותרת עמדה על הקשיים המשמעותיים הנובעים מצעדי מבקר המדינה ובראשם חריגתו מגדרי סמכותו; החשש לשיבוש עבודתה של ועדת חקירה ממלכתית עתידית; והפגיעה הניכרת בזכויות הדיוניות של מושאי הליכי הביקורת.
49. המכתב האמור מוען גם ליועצת המשפטית לממשלה וזאת נוכח הקשר ההדוק שבין הטענות שהועלו בו לבין סוגיית הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית המונחת לפתחה של ממשלת ישראל.
50. ביום 18.5.2025 היועץ המשפטי במשרד מבקר המדינה השיב למכתב האמור ודחה את דרישת העותרת. בהתאם, במענה הובהר כי "עמדת מבקר המדינה היא שהחובות המוטלות עליו, כמו גם האינטרס הציבורי, מחייבים לקיים עתה ביקורת מדינה על תפקוד הדרגים כולם, האזרחיים, המדיניים וגם הצבאיים, גם בנושאי הליבה".17
מכתב העותרת מיום 2.5.2025 ומכתב התשובה של היועץ המשפטי במשרד מבקר המדינה מיום
18.5.2025 טצ״ב נספחים 14-13.
51. עוד באותו יום העותרת פנתה במכתב תזכורת ליועצת המשפטית לממשלה ובו שבה וביקשה את התייחסותה לפנייתה מיום 2.5.2025. העותרת אף צירפה למכתב זה את מכתב התשובה הנזכר מטעם משרד מבקר המדינה. עד למועד הגשת עתירה זו, לא התקבלה כל תשובה מטעם היועצת המשפטית לממשלה לטענות העותרת.
מכתב העותרת מיום 18.5.2025 מצ״ב נספה 1S לעתירה.
52. ביום 12.5.2025 וכן ביום 19.5.2025 הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת (להלן: "הוועדה לביקורת המדינה") ערכה שני דיונים שעסקו בביקורות שעורך מבקר המדינה בקשר לאירועי השבעה באוקטובר. בדיון הראשון השתתפו המבקר ונציגיו, ובדיון השני השתתפו, בין היתר, נציגים מטעם מבקר המדינה, היועצת המשפטית לממשלה והעותרת. בתום הדיון, ולאחר שנשמעו עמדות שונות, יו״ר הוועדה לביקורת המדינה, חה״כ מיקי לוי, פנה לנציגי מבקר המדינה בבקשה לבחון מחדש את ההחלטה לקיים ביקורות בנושאי הליבה וציין כי להשקפתו ראוי כי המבקר יימנע מקיום הליכים אלה.
53. בנסיבות אלה, ביום 21.5.2025 העותרת פנתה במכתב נוסף למבקר המדינה וביקשה כי ייענה לבקשת יו״ר הוועדה לביקורת המדינה.
54. בנוסף, במכתב צוין כי לאחרונה העותרת למדה על כוונת המבקר לקיים הליכי ביקורת גם בסוגיות אסטרטגיה ומדיניות נוספות מעבר לאלו שכונו נושאי הליבה. כך לעותרת נודע, כי במסגרת הביקורת בנושא "לוחמה כלכלית בטרור",18 אשר לא נכללה במסגרת רשימת נושאי הליבה, המבקר מתכוון לעסוק גם במדיניות הביטחון של ישראל כלפי רצועת עזה, ובפרט במדיניות "ההסדרה" עם חמאס ־ אשר כללה העברת כספים מקטאר לרצועה בהסכמת המדינה – ומזוהה בציבור הישראלי עם "הקונספציה המוטעית" שקדמה לאירועי השבעה באוקטובר.
העותרת הדגישה כי גם נושא זה חורג בבירור מסמכות המבקר וצפוי לעמוד במוקד דיוניה של ועדת חקירה ממלכתית עתידית, ולכן ביקשה מהמבקר לחדול מבדיקת נושא זה.
מכתב העותרת מיום 21.5.2025 ורשימת השאלות הצפויות להיבחן במסגרת הביקורת בנושא "לוחמה כלכלית בטרור״ כפי שנשלחה לאחרונה לגופים המבוקרים מצ״ב נספחים 17-16 לעתירה.
55. ביום 3.6.2025 היועץ המשפטי במשרד מבקר המדינה השיב לפנייה האמורה ושב ודחה את בקשת העותרת להימנע מעריכת הביקורות בנושאי הליבה ובסוגיית "ההסדרה".
מכתב התשובה של היועץ המשפטי במשרד מבקר המדינה מיום 3.6.2025 מצ״ב נספח 18 לעתירה.
56. יצוין כי לאחרונה העותרת למדה על כך שבאתר מבקר המדינה פורסמה הנחיה עדכנית וייעודית שעניינה "פרסום שמות והטלת אחריות אישית כדאי דוחות 'שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל'". הנחיה זו החליפה הנחיה קודמת משנת 2018 אשר עיגנה את מדיניות המבקר ביחס להטלת אחריות אישית במסגרת הליכי הביקורת. זאת ועוד, פרסומה של הנחיה זו נעשה מבלי שהדבר הובא לידיעת העותרת במסגרת המענה של המבקר לפניותיה, כמפורט לעיל, וזאת על אף שהעותרת פנתה ושאלה באופן ספציפי לגבי אמות המידה ואופן עריכת הביקורות העוסקות באירועי השבעה באוקטובר.
הנחיית מבקר המדינה הקודמת בעניין "פרסום שמות והטלת אחריות אישית" מתוך "המדריך לביקורת המדינה״ שפורסם בשנת 2018 (להלן גם: "ההנחיה הקודמת") וההנחיה העדכנית שעניינה "פרסום שמות והטלת אחריות אישית בראי דוחות ׳שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל׳" כפי שפורסמה באתר האינטרנט של מבקר המדינה מצ״ב נספחים 20-19 לעתירה.
57. כמו כן, לעותרת הסתבר כי לאחרונה, במועד שאינו ידוע לה במדויק, הועלה לאתר מבקר המדינה מדריך ביקורת עדכני, אשר לכאורה מחליף את המדריך המקיף של ביקורת המדינה שפורסם בשנת 2018.
58. בחינת הדברים מעלה, כי ההנחיה הייעודית החדשה בנוגע לאירועי השבעה באוקטובר וכן המדריך העדכני מובילים לחחמרח משמעותית של פוטנציאל הפגיעה במושאי הליכי הביקורת, בפרט בכל הקשור לנושאי הליבה ובזכויותיהם. כך, וכפי שיפורט בפרק ה׳ להלן, ההנחיה החדשה כוללת הרחבה משמעותית של הקריטריונים והשיקולים להטלת אחריות אישית, תוך יצירת מצב שבו למעשה כל נושא הקשור לאירועי השבעה באוקטובר עלול להצדיק הטלת אחריות אישית ופרסום שמות מבוקרים. בנוסף, ובניגוד להנחיה הקודמת, ההנחיה החדשה כוללת אפשרות מפורשת להטלת ביקורת אישית גם על מי שאינו מכהן עוד בכל תפקיד בגופים המבוקרים. בנוסף, המדריך העדכני כולל סד זמנים מקוצר לקבלת התייחסות המבוקרים לחומרי הביקורת וזאת בתוך 5 ימי עבודה בלבד.
59. שינויים אלו נעשו בעיצומה של הביקורת עצמה, אשר החלה בצה״ל כבר במאי 2024, וביתר שאת בחצי השנה האחרונה. יש בכך גם משום "שינוי כללי המשחק תוך כדי המשחק", אשר כידוע מגלם התנהלות הפוגעת בעקרונות של הליך הוגן.
60. פעולות אלה מעצימות את הפגיעה הקשה בזכויותיהם הדיוניות של מושאי הליכי הביקורת כפי שתפורט בפרק ח׳ לעתירה ומלמדות על הדחיפות הרבה הטמונה בעתירה זו. יש בכך להדגים כי מבקר המדינה מרחיב ומחמיר את מתכונת הביקורת בנוגע להליכי הביקורת העוסקים באירועי השבעה באוקטובר, תוך יצירת אמות מידה חדשות הפוגעות בזכויותיהם הדיוניות של מושאי אותם ההליכים. וזאת, כאמור, כאשר הליכי הביקורת כבר מצויים בעיצומם.
בכך מתגברת ומתחדדת הסתירה הבסיסית שבליבת עתירה זו: הרחבת היקף הביקורת והחמרת הטלת האחריות האישית לממדים חסרי תקדים, בלא שיש בצידה מנגנון הגנה דיוני הולם, שיבטיח את זכויות מושאי הליכי הביקורת בדומה לזכויות המוקנות בפני ועדת חקירה ממלכתית.
61. בנסיבות אלה לא נותרה בידי העותרת ברירה אלא להגיש את העתירה, המופנית כנגד הרחבת הליכי הביקורת גם לנושאי הליבה, ולמצער להשוואת זכויות מושאי הליכי הביקורת לאלה המוקנות למוזהרים לפי סעיף 15 לחוק ועדות חקירה.
פרס ג/4 – הדיונים בהקמתה של ועדת חקירה ממלכתית
62. החל מחודש יוני 2024 מתבררות בפני בית המשפט הנכבד מספר עתירות המבקשות להורות לממשלת ישראל להקים ועדת חקירה ממלכתית לבחינת אירועי השבעה באוקטובר והמלחמה.19
63. ביום 11.12.2024 נערך דיון בעתירות אלה, בסיומו הורה בית המשפט הנכבד לממשלת ישראל לדון בשאלת הקמת ועדת חקירה ממלכתית בתוך 60 ימים ולהגיש הודעת עדכון על החלטתה.
64. בהמשך לכך, ביום 9.2.2025 נערך דיון כאמור במליאת הממשלה. דיון זה הסתיים מבלי שהתקבלה החלטה אופרטיבית ונקבע כי הנושא יובא לדיון חוזר בתוך שלושה חודשים.
65. יצוין, כי עובר לדיון זה הונחה בפני הממשלה גם עמדתה המקצועית של היועצת המשפטית לממשלה, לפיה ועדת חקירה ממלכתית היא המנגנון המשפטי המתאים ביותר לבחינת סוגיות בהיקף ובמידת החשיבות הלאומית של אירועי השבעה באוקטובר והמלחמה.20
יוער, כי גם עמדת ראש הממשלה קודם לדיון לא חלקה על הצורך בחקירת אירועים אלה, ואולם סברה כי יש להמתין עם ההכרעה בסוגיה זו עד לתום המלחמה.21
מכתב היועצת המשפטית לממשלה לראש הממשלה מיום 6.6.2024 ומכתב המענה לו מיום 7.7.2024 מצ״ב נספחים 22-21 לעתירה.
66. ביום 23.2.2025 בית המשפט הנכבד הורה על הגשת הודעת עדכון נוספת מטעם הממשלה עד ליום 11.5.2025.
67. ביום 5.5.2025 נערך דיון שני בממשלה בשאלת הקמת ועדת חקירה ממלכתית. עוד קודם לכן, באותו יום, היועצת המשפטית לממשלה שיגרה מכתב נוסף אל שרי הממשלה, בו חזרה והדגישה את הצורך בהקמת ועדת חקירה ממלכתית בהקדם.
68. היועצת המשפטית לממשלה התריעה כי התקדמות הליכי הביקורת על ידי מבקר המדינה, מבלי שהדבר מלווה בתיחום סמכויות ברור, עלולה להביא לשיבוש בלתי הפיך בפעולתה העתידית של ועדת החקירה העתידית. כך, הודגש כי "האפקטיביות של פעולה עתידית של ועדת חקירה בחלוף הזמן, ובנושאים בהם כבר התקיימה ביקורת של מבקר המדינה, לאחר שיימסרו לו גרסאותיהם של המעורבים המרכזיים צפויה להיפגע, בדגש על פגיעה באפשרות להגיע לחקר האמת ופגיעה בזכויות נחקרים. 1…] כד בפרט בנסיבות בהו מבקר המדינה הודיע כי בכוונתו להסיק מסקנות אישיות". עוד התריעה היועצת המשפטית לממשלה במכתבה מפני הסיכון לגיבוש מסקנות סותרות בין גופים חוקרים שונים, דבר העלול לערער את אמון הציבור.
מכתב היועצת המשפטית לממשלה מיום 5.5.2025 מצ״ב נספח 23 לעתירה.
69. למרות זאת, גם בתום הדיון השני בממשלה לא התקבלה החלטה סופית בשאלת הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית לאירועי השבעה באוקטובר ופרוץ המלחמה. חלף זאת צוין בהחלטת הממשלה כי ״נוכח החלטת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי מיום 4.5.2025 שאישרה תמרון קרקעי עצים ברצועת עזה" טרם בשלה העת להקים ועדת חקירה לאירועים אלה.
לצד זאת נקבע כי "הממשלה תפעל בהקדם, במשותף עם הכנסת, לגיבוש הצעת חוק לחקמת ועדת חקירח ממלכתית מיוחדת לחקר אירועי ה-7 באוקטובר 2023 ומה שקדם להם במועד שיוחלט ושהרכב חבריה ישקף דעות שונות בציבור ובכך תזכה הוועדה לאמון ציבור רחב".
70. ביום 11.5.2025 הממשלה הגישה הודעת עדכון מטעמה ובו מסרה פירוט על אודות החלטתה האמורה. בהתאם, בית המשפט הנכבד התבקש לאפשר לממשלה להגיש הודעת עדכון נוספת בתוך 90 ימים.
הודעת העדכון מיום 11.5.2025 מטעם הממשלה שאליה צורף כנספח העתק החלטת הממשלה מיום 5.5.2025 מצ״ב נספח 24 לעתירה.
71. כך, נכון למועד הגשת עתירה זו, שאלת הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית (או של מנגנון חקירה דומה) עודנה תלויה ועומדת, ולא הוכרעה – לא על ידי הממשלה ולא על ידי בית המשפט הנכבד. בתוך כך, וחרף ההשלכות הנובעות מכך, נמשכים ומתרחבים הליכי הביקורת מצד מבקר המדינה, וזאת ללא שנקבעו להם כל גבולות גזרה מוסדיים או דיוניים.
פרק ר, – חריגת מסמכות; שיבוש פעולתה של ועדת וזקירת ממלכתית
פרק ד/1 – חקר אירועי השבעה באוקטובר שמור לוועדת חקירה ממלכתית; ביקורת בנושאי הליבה חורגת מסמכות מבקר המדינה
72. נקודת המוצא לענייננו היא כי אירועי השבעה באוקטובר היוו אסון לאומי חסר תקדים. לא ניתן להפריז בהיקפם וחומרתם הקיצונית של אירועים אלה כמו גם בהשלכותיהם החריגות – במישור הלאומי, החברתי והאישי.
73. כגודל האסון – כך היקפם וחומרתם של השאלות, הליקויים והכשלים הכרוכים בו. אין חולק כי אלה מחייבים חקר שיטתי, מעמיק ורחב היקף הצפוי להתפרס על פני גופים וגורמים רבים בדרגים המדיניים, הביטחוניים והאזרחיים כאחד. בית המשפט הנכבד עמד על הדברים אך בעת האחרונה בעניין התנועה למען איכות השלטון שעסק בפיטורי ראש השב״כ:
"האירועים הקשים והמרים של יום השבעה באוקטובר והנסיבות שהובילו אליו כלל לא נמסרו להכרעתנו בהליך זה, ואלה עוד יצטרכו להיחקר ולהתברר לעומקם במסגרת המתאימה♦ נ…) מעל הדיון כולו, כמו גם על חיינו בעת הזו, מרחף האסון של השבעה באוקטובר♦ מאותו יום ארור מדינת ישראל טרם נרפאה".22
74. הדברים אמורים ביתר שאת בנושאי הליבה היורדים לשורשו של אותו אסון לאומי ועניינם, בין היתר, בהליכי קבלת ההחלטות בדרגים הגבוהים ביותר, במדיניות ובתורת הביטחון שעמדו ברקע האסון, וברמת המוכנות, המודיעין וההתרעה שקדמה לו.
כך גם באשר לנושאי מדיניות מובהקים נוספים בהם המבקר עתיד לעסוק ובכללם זה שכונה "לוחמה כלכלית בטרור" שהפך לעיסוק למעשה במדיניות ״ההסדרה״ של ישראל מול חמאס – נדבך מרכזי בטענת "הקונספציה" שקדמה לאסון השבעה באוקטובר.
75. טיבם יוצא הדופן של אירועי השבעה באוקטובר ופרוץ המלחמה משליך באופן מובהק על עוצמת העניין הציבורי-לאומי הנלווה להליכי חקר כאמור, ובהתאמה גם על המשמעויות החריגות הצפויות להיגזר מהמסקנות שייקבעו בגדרם.
בכלל זה, כבודם ומעמדם של נושאי המשרה והקצינים הבכירים עליהם תוטל אחריות לאסון זה ייפגעו פגיעה אנושה, שתיחרט בדברי הימי□ של המדינה. נסיבות אלה מכתיבות את שאלת הגוף המוסמך לערוך הליכי חקר כאמור, תוך קביעת ממצאים ומסקנות אישיים, על כל המשתמע מכך.
76. מובן כי אירועי השבעה באוקטובר ופרוץ מלחמת ״חרבות ברזלי׳ מהווים – באופן מובהק ־ "עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית״, כהגדרתו של מונח זה בסעיף 1 לחוק ועדות חקירה.23
לפיכך, חקירת נושאי הליבה הקשורים בהם ואשר נסבים על היבטים ברורים של מדיניות וסוגיות צבאיות-אסטרטגיות, מצויה בסמכותה של ועדת חקירה ממלכתית.
77. ואכן, בשיטת המשפט הישראלית ועדת החקירה הממלכתית מהווה את "דרך המלך" לחקירת אירועים בעלי חשיבות ציבורית-לאומית חיונית.24 מסקנה זו נלמדת מן ההסדרים הסטטוטוריים המיוחדים החולשים על פעילותה של ועדת החקירה הממלכתית לפי חוק ועדות חקירה.25
הדברים באים לידי ביטוי הן במישור המאפיינים של הרכב ועדת החקירה הממלכתית ודרך מינויה;26 הן במישור הסמכויות הרחבות שהוקנו לוועדה לצורך מילוי תפקידה ;27 הן במישור מתכונת עבודתה ופומביות דיוניה ;28 והן במישור הזכויות הריוניות המוקנות למי שעלולים להיפגע מן החקירה או מתוצאותיה.29
78. מוסד ועדת החקירה הממלכתית משקף איזון ראוי בין תכליות ציבוריות חשובות, כגון חקר האמת, קידום אמון הציבור ושמירה על טוהר והוגנות ההליך. בכלל זה, מאפייניה וחשיבותה של ועדת החקירה הממלכתית מכתיבים את הזכויות הריוניות הניתנות במסגרתה, ואף להיפך: הזכויות הריוניות מבטיחות הגנה נאותה טרם הטלת אחריות בנושאים "בעלי חשיבות ציבורית חיונית", המסורים לסמכותה של ועדת החקירה.
79. ואכן, לאורך השנים הפרקטיקה המושרשת במדינת ישראל היא של הקמת ועדות חקירה ממלכתיות או למצער ועדות חקירה בעלות מאפיינים ציבוריים דומים לצורך בחינת פעולות גופי ביטחון בעקבות אירועי לחימה משמעותיים או אירועים אחרים בעלי חשיבות ציבורית מיוחדת.30
בכלל זה, אירועים ביטחוניים, מבצעים צבאיים ומלחמות מצומצמים בהיקפם ובתוצאותיהם בהשוואה לאירועי השבעה באוקטובר ופרוץ מלחמת "חרבות ברזל" נחקרו בהיסטוריה של מדינת ישראל על ידי ועדות חקירה, וזאת כאשר ניתן היה להניח מראש כי יצדיקו קביעת מסקנות אישיות כנגד בעלי תפקידים.31
80. זו גם עמדתה של היועצת המשפטית לממשלה, כפי שהוצגה במספר הזדמנויות מאז פרוץ המלחמה. כך, בעמדת משיבי המדינה בעניין תנועת אומ״ץ הודגש כי:
"המנגנון הסטטוטורי המתאים לבדיקת אירועים בסדר הגודל של מלחמת ׳חרבות ברזל׳ הוא ועדת חקירה ממלכתית. זאת, בשים לב להשלכות הציבוריות הכלליות והנרחבות של הסוגייה הכרוכה בסוגיות מדיניות מובהקות, ולהתאמתו של מנגנוו זה, מבחינת הסמכויות המסורות לוועדה ומאפייני עבודתה (לרבות פומביות הדיון וזהות הגורמים שניתן לזמן לתת עדות) לבדיקת אירועי מלחמת ׳חרבות ברזל׳
81. למעשה, מבקר המדינה עצמו עמד בעבר על צורך זה, בציינו, בין היתר, כי "אין חולק על חשיבותה ותרומתה של הקמת ועדת חקירה ממלכתית לחקר המלחמה ולאירועים שהובילו למתקפת הטרור הרצחנית ב.7.10".32 33 34
82. להבדיל מוועדת החקירה הממלכתית, מוסד מבקר המדינה אינו יכול לשמש מנגנון בדיקה מתאים לאירועים לאומיים בממדים מושא ענייננו.
יתרה מכך, חקר מכלול הנושאים הקשורים לאירועי השבעה באוקטובר ולפרוץ המלחמה, בפרט בהתייחס לנושאי הליבה לעיל, חורג באופו ברור מסמכותו של מבקר המדינה ומתפקידו המשטרי.
83. סמכויותיו ומעמדו המשטרי של מבקר המדינה שואבים את כוחם בראש ובראשונה מהוראות חוק יסוד: מבקר המדינה. לענייננו חשובה במיוחד הוראת סעיף 2(א) לחוק היסוד הקובעת כי:
"מבקר המדינה יקיים ביקורת על המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל של המדינה, של משרדי הממשלה, של כל מפעל, מוסד או תאגיד של המדינה, של הרשויות המקומיות ושל גופים או מוסדות אחרים שהועמדו על־פי חוק לביקורתו של מבקר המדינה".
סעיף זה מגדיר את גבולות הגזרה ביחס לנושאים המצויים בסמכותו של מבקר המדינה וכן את גבולות הגזרה ביחס לזהות הגופים הנתונים לסמכות מבקר המדינה.
84. בהמשך לכך, סעיף 2(ב) לחוק היסוד מגדיר את דרך יישום סמכויותיו של מבקר המדינה ביחס לנושאים והגופים האמורים, ומורה כי:
"מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחסכון של הגופים המבוקרים, וכל עניו אחר שיראה בו צורך".
כך, בעוד שסעיף 2(א) מגדיר את ה״מה״ – הנושאים שבסמכותו של מבקר המדינה – הרי שסעיף 2(ב) מגדיר את ה״איך״ – דרך יישום הביקורת.
85. אין חולק כי שילוב הסעיפים האמורים מקנה בידי מבקר המדינה סמכות רחבה לצורך מילוי תפקידו המשטרי החשוב.33 עם זאת, סמכות זו, ככל סמכות שלטונית, מתוחמת בדל״ת אמותיו של החוק המכונן אותה.35 36 37
כך, כעולה בבירור מלשון חוק היסוד, סמכותו של מבקר המדינה ביחס לגופים הנתונים לביקורתו נתחמה לנושאי "המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל,, ולבחינת היבטים כגון ניהול תקין, טוהר מידות ויעילות. רשימת נושאים והיבטים אלה נעדרת באופן בולט ביקורות בשאלות ציבוריות מובהקות של מדיניות, אסטרטגית וביטחון, דוגמת נושאי תליבת מושא ענייננו. הדברים בולטים במיוחד על רקע ההשוואה המתבקשת ללשונו של חוק ועדות חקירה, הכוללת באופן מפורש הסמכה רחבה לבדיקה של "עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית" על כל המשתמע מכך.
86. באופן דומה, אף התיבה השיורית ״כל עניו אחר שיראה בו צורך״, בסיפא לסעיף 2(ב) לחוק יסוד; מבקר המדינה, אינה מקנה למבקר סמכות בלתי מוגבלת לביצוע כל ביקורת שתעלה על דעתו. תיבה זו מרחיבה את ההיבטים אותם המבקר יכול לבדוק במסגרת הביקורת הנערכת על ידו (ה-״איך"), אך אין היא מרחיבה את הנושאים שבסמכות המבקר לבדוק (ה־״מח"). נושאי מדיניות וביטחון אינם נמנים עם רשימת הנושאים הנכללים בסעיף 2(א) לחוק היסוד, ואין בסעיף זה כל "תיבה פתוחה" המאפשרת למבקר לקרוא באופן עצמאי לתוך סמכותו גם סמכות לעסוק בנושאים אחרים.
87. כך, את התיבה השיורית בסעיף 2(ב) לחוק היסוד, יש לפרש, מבחינה לשונית ומבנית, ככזו הכפופה למסגרת הכללית שהותוותה לתפקיד מבקר המדינה בסעיף 2(א) לחוק היסוד. היא בבחינת כלל הנלמד מן הפרט. קבלת פרשנות אחרת לתיבה זו – כזו המקנה למבקר סמכות כללית ובלתי מתוחמת – משמעה ייתור מוחלט של פירוט הנושאים וההיבטים הקונקרטיים שהוכפפו לסמכות מבקר המדינה בחוק היסוד.
תוצאה זו אינה מתקבלת על הדעת ומנוגדת לכלל הפרשני לפיו אין המחוקק (ובמקדה שלנו המחוקק-המכונן) משחית מילים לריק.38
88. עמדה זו מתחייבת גם לנוכח הגישה הזהירה העולה מן הפסיקה בנוגע לפרשנות "סעיפי סל" או הוראות חוק שיוריות אחרות נוכח החשש הברור ל״פריצת הגבולות".39 הדברים נכונים אף כאשר מדובר בפרשנות גבולותיה של סמכות שיורית שנקבעה בחוק יסוד.40 41
89. ויודגש־ מסקנה זו מקבלת משנה תוקף מקום בו הרשות מבקשת להשתמש בסמכותה השיורית כדי לעסוק בתחומים שהוקנו במפורש לסמכותו של גוף שלטתי אחד. השופט (כתוארו אז) ברק עמד על כלל זה בעניין בדזילי, בהתייחסו לסמכות החנינה של נשיא המדינה:
"הגישה הפרשנית הראויה היא זו המתמקדת בחלוקת הסמכויות בין רשויות המדינה נ"*]. הפירוש הראוי הוא, שסמכות זו תופעל אך ורק לאחר שהרשויות האחרות סיימו את תפקידו שלהן♦ […] תפיסה זו בדבר הצורך ליתן פירוש לסמכות החנינה של הנשיא, שאינו מתחרה בסמכויותיה! של הרשמות האמרות, היא העומר ביסוד הגישה הפרשנית, כי סמכות החנינה של הנשיא אינה כוללת חנינה כללית. […] עלינו לפרש את סמכויות הנשיא בסמכויות שיוריות […] המופעלות אן כאשר הרשויות האחרות שוב אינן מוסמכות".41
90. גישה דומה, המתחייבת מעקרון הפרדת הרשויות, הובעה גם בפסיקותיו של בית המשפט הנכבד בעניין סמכותה השיורית של הממשלה. בהתאם לכך, סמכות שיורית זו תיסוג מקום בו "התחוס שבו הממשלה מעוניינת לפעול כבר זכה להסדר חקיקתי״.42 וראו גם קלגסבלד, בעמ׳ 139 :
"הסיווג הקונסטיטוציוני של הרשות מכתיב גמ את תחומי הסמכות שהוענקה לרשות, וזאת גם אם הגבלה כזו לא נקבעה במפורש בחוק המטמין. הטעם לכן הוא שכל סמכות המוענקת לרשות משתלבת במערן רחב של סמכויות המוענקות לרשויות אחרות, וממילא צריכה להשתלב במערן זה בהתאמה. אף אם התאמה כזו לא נקבעה במפורש בחוק המסמיר – יש לעשותה על ררר פרשנות, שבבסיסה ראיה כוללת של סמכויותיה של אותה רשות בהתאמה לסמכויות של רשויות אחרות".
91. עיקרון פרשני זה, שהוחל על נשיא המדינה והממשלה, חל קל וחומר גם על מבקר המדינה בבואו להפעיל סמכות שהוקנתה במפורש לגוף אחר – ועדת החקירה הממלכתית. לכן אין בכוחה של סמכות שיורית זו ("כל עניו אחר שיראה בו צורן") כדי להתיר חריגה מהותית מגבולות הנושאים תחת סמכות מבקר המדינה (כאמור, "המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל של המרינה נ…]"), ולהרחיבם לסוגיות מערכתיות-ציבוריות המערבות שאלות מדיניות וביטחון מובהקות.
92. מבקר המדינה לשעבר, שופט בית המשפט העליון אליעזר גולדברג, עמד על דברים אלה בציינו:
"האם הנוסח ׳וכל עניין אחר שיראה בו צורן׳ (להלן: התוספת), אכן מעניק למבקר סמכות חובקת עולם לבקר כל רבר שברצונו לבקר (ובכלל זה גם מדיניות)! איני סבור כ1. יש להבין את התוספת האמורה בחוק בררן מפוקחת, שלא ׳תקרע׳ את ׳קרום המעטפת׳ של המילים. […] התכלית החקיקתית שבתוספת הייתה אומנם לתת למבקר המרינה מרחב של שיקול רעת, אולם לא להעניק לו סמכות ביקורת בלתי מוגבלת. גרר שיקול הרעת של המבקר הוא בתחום תקני ביקורת שנהוגים ומקובלים בעולם הביקורת, אשר לרעת מבקר המרינה יש לעשות שימוש באחר מהם, אף שאינו נמנה עם תקני ביקורת שבחוק חיסור. לכן כוון ה׳צורן׳ הנזכר בתוספת, ולא לפריצת כל המסגרת שקבע החוק".43
93. אף עמדת משיבי המדינה בעניין תנועת אומ״ץ הדגישה כי סמכותו של המבקר:
"כעולה מלשון חוק־ היסוד, מתייחסת בעיקרה לתפקידו הליבתי של עריכת ביקורת על כלל הגופים המבוקרים, לרבות מערכת הביטחון, בהיבטים של מינהל תקין, יעילות וטוהר המידות, ולא בביקורת על היבטי מדיניות מובהקים, כמו גם שאלות אסטרטגיות הנוגעות למדיניות הביטחון של מדינת ישראל".2*
94. המסקנה לפיה מבקר המדינה אינו מוסמך לבחון היבטים מהותיים של מדיניות וביטחון מתחדדת אף מסעיף 10 לחוק מבקר המדינה, המסדיר גם הוא את היקף תפקידו של מבקר המדינה.
95. כך, במסגרת מילוי תפקידו, הוסמך מבקר המדינה לבדוק היבטים כגון "אם כל הוצאה הוצאה בתחום ההקצבה החוקית ולמטרה שנועדה לה", "אם יש לכל הוצאה או הכנסה מסמך מספיק", "אם כל פעולה בתחום בקרתו נעשתה בהתאם לחוק ובידי המוסמך לעשותה״ ו-״אם הגופים המבוקרים […] נהגו בחסכון וביעילות ובטוהר המידות". המשותף לכלל ההיבטים המנויים בסעיף האמור הוא קיומו של קשר ישיר ויחסי כפיפות לאותם נושאי גג המצויים בסמכותו של מבקר המדינה בהתאם לסעיף 2 לחוק יסוד: מבקר המדינה. אלה אינם כוללים שאלות מדיניות, אסטרטגיה וביטחון.
96. ויודגש: חסר זה אינו מקרי. העובדה כי מבקר המדינה לא הוסמך – לא בחוק היסוד ואף לא בחוק מבקר המדינה ־ לערוך ביקורת בסוגיות מהותיות מן הסוג מושא ענייננו משקפת את ההבדל העקרוני שבין מטרות ועדת החקירה הממלכתית וביקורת המדינה: בעוד ועדת החקירה הממלכתית נועדה בראש ובראשונה לחקור עניין בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור, מטרתה העיקרית של ביקורת המדינה היא להבטיח את תקינותו ויעילותו השוטפת של המינהל הציבורי.
97. ואכן, גם מבקר המדינה עצמו הכיר בקיומן של מגבלות מהותיות על סמכותו בתחום המדיניות. כך, בהנחיה שעוסקת ב״גבולות הביקורות" מתוך "המדריך לביקורת המדינה" נכתב כי־
"כאשר גורם המופקד על קבלת החלטות בגוף המבוקר נדרש לבחור בין חלופות תוך איזון בין שיקולים שונים, ואין נורמה או תקן המחייבים הכרעה מסוימת דווקא, יש בעייתיות בביקורת על קבלת ההחלטה. ביקורת כזו עלולה להוות ביקורת על מדיניות הגוף, המציבה את שיקול הדעת של המבקר במקום זה של מקבל ההחלטה".3*
98. הנחיה זו חלה על דרך קל וחומר ביחס לנושאי הליבה הקשורים באירועי השבעה באוקטובר, שהם במהותם סוגיות מדיניות מובהקות הכרוכות באיזונים מורכבים בין שיקולים ביטחוניים, מדיניים, מבצעיים ואף כלכליים, המתפרסות על פני שנים של החלטות מדיניות, ואשר אין נורמה או תקן המחייבים הכרעה מסוימת בהן. כך גם ביחס לסוגיית "ההסדרה". אלה סוגיות חוצות מערכות, בעלות השלכות מדיניות וביטחוניות ארוכות טווח, הדורשות ראייה לאומית ־ אסטרטגית רחבה החורגת מגבולות ביקורת המדינה. הביקורת על נושאים אלה מציבה בהכרח את שיקול דעתו של המבקר במקום זה של מקבלי ההחלטות המוסמכים – בדרג הצבאי והמדיני כאחד – תוצאה שהמבקר עצמו מזהה 44 45 כ״בעייתית" ופסולה.
99. יתרה מכך, הנחיות מבקר המדינה חושפות מגבלות משמעותיות נוספות החלות על עבודת הביקורת וממחישות את חוסר התאמתו של המבקר לבחון את נושאי הליבה. כך, בהנחיה שעניינה "גיבוש ממצא ביקורת" נקבע במפורש כי "יש להציג ממצאים המשקפים תמונת מצב תגכוגת לתקופת שאינה עולה על שלוש שנים לפני ביצוע הביקורתי׳.־4
מגבלה זו כופה באופן מובנה ניתוק מלאכותי ובלתי סביר של הרצף העובדתי והסיבתי שהוביל לאירועי השבעה באוקטובר. ואולם, נושאי הליבה מחייבים מטבעם בחינה מעמיקה של מדיניות ביטחון תמשתרעת על פני שנים רבות ־ החל מתפיסת הביטחון הלאומי, עובר במדיניות "תתסדרת" שהתפתחה במשך יותר מעשור, וכלה בהחלטות מבצעיות שהתקבלו בשנים שקדמו לאסון. הגבלת של מסגרת הביקורת לתקופת של שלוש שנים בלבד אינה מאפשרת לקיים בירור יסודי ושלם, המסוגל לתת מענה למלוא המורכבויות וההקשרים הנדרשים לצורך הפקת לקחים אמיתית. מגבלה זו מדגימה, שוב, כי מוסד מבקר המדינה ־ המופקד על עריכת ביקורת מערכתית-מנהלית שוטפת – אינו הגורם המוסמך והמתאים לחקר אירוע לאומי מורכב הדורש בחינה מקיפה של מדיניות רב־ שנתית.
ההנחיות העוסקת ב״גבולות הביקורת" ו״גיבוש ממצא ביקורת" כחלק מ״תמדריך לביקורת המדינה" המפורסם באתר האינטרנט של מבקר המדינה מצ״ב נספחים 26-25 לעתירה.
100 . בהמשך לכך, המסקנה כי מבקר המדינה נעדר סמכות לבחון את נושאי הליבה הקשורים באירועי השבעה באוקטובר מתחדדת אף נוכח ההבדלים הריוניים והמוסדיים בין מוסד המבקר לבין ועדת חקירה ממלכתית בשורה ארוכה של היבטים:
101. ראשית, קיים הבדל מהותי בין היקף הגורמים והגופים הכפופים להליכי הבדיקה ולתוצאותיהם. כידוע, סמכותו של מבקר המדינה מוגבלת לרשימת "הגופים המבוקרים" כהגדרתם בחוק מבקר המדינה.46 47
לעומת זאת, ועדת חקירה ממלכתית אינה כפופה למגבלה דומה ורשאית לבחון כל גוף או גורם הקשור לעניין שנמסר לבדיקתה, לרבות מי שאינו ממלא תפקיד ציבורי, ואף לקבוע ממצאים ומסקנות בעניינם.48 מאפיין זה של ועדת החקירה הממלכתית מציב אותה בעמדה מתאימה לנהל בדיקה מקיפה של אירועים לאומיים בסדר הגודל מושא ענייננו, העשויה באופן טבעי לכלול גם גופים וגורמים שאינם כפופים לסמכות מבקר המדינה.
102. שנית, סמכויותיו של מבקר המדינה, אף אם הן רחבות, הן מצומצמות בהיקפן מאלה של ועדת חקירה ממלכתית. סעיף 26 לחוק מבקר המדינה קובע כי למבקר, ולמי שנתמנה על ידו באישור הוועדה לביקורת המדינה, מוקנות רק חלק מן הסמכויות הנתונות לוועדת חקירה ממלכתית.49
כך למשל, סמכויות אלה אינן כוללות סמכויות חיפוש הנתונות בידי ועדת חקירה.50
103. שלישית, הליכי ביקורת המדינה נעדרים הגנות דיוניות מרכזיות המוקנות במסגרת ההליך בפני ועדת חקירה ממלכתית ואשר נובעות מפוטנציאל הפגיעה החריג הנלווה לחקר אירועים בעלי חשיבות ציבורית מיוחדת. כך, בעוד ועדת חקירה ממלכתית כפופה להסדר דיוני מפורט, המעוגן בסעיף 15 לחוק ועדות חקירה ומבטיח את זכויותיהם הדיוניות של מי שעלול להיפגע מחקירת הוועדה – עבודת ביקורת המדינה אינה מותנית בהוראה סטטוטורית דומה. כמפורט בפרק ה׳ להלן, חסר דיוני זה הוא בעל משמעויות קריטיות בנסיבות שבהן ביקורת המדינה מבקשת לבחון סוגיות ציבוריות מובהקות כדוגמת נושאי הליבה בענייננו. כך למשל, אין זכות מוקנית לחקירה נגדית של עדים או לעריכת שימוע בעל פה וגם זכות העיון מצומצמת לעומת זו הניתנת למוזהר על ידי ועדת חקירה ממלכתית.
104. רביעית, ישנו הבדל מובנה בשקיפותם ובפומביותם של ההליכים בפני ועדת חקירה ממלכתית ומבקר המדינה. ככלל, ועדת חקירה ממלכתית פועלת תחת עינו הפקוחה של הציבור. בהקשר זה, חוק ועדות חקירה מורה כי הוועדה תדון בפומבי, למעט אם הוועדה שוכנעה כי מתקיימים חריגים המתחייבים מטעמים שונים וביניהם ביטחון המדינה.9* כלל דומה של פומביות חל גם לגבי פרסום דו״ח הוועדה הסופי. הוראה זו משקפת את אופיים הלאומי של הנושאים הנחקרים בידי הוועדה ובהתאם את העניין הציבורי הרב הטמון בהם. פומביות הדיון נועדה להבטיח את אמון הציבור בחקירת ובמסקנותיה.1–
לעומת זאת, הליכי ביקורת המדינה נעדרים מרכיב מהותי זה. כך, הליך הביקורת אינו חשוף לציבור עד לגיבוש הדו״ח הסופי, המוגש לעיתים חודשים רבים לאחר סיום הליך הביקורת. יתרה מכך, אף פרסומו של דו״ח הביקורת הסופי כפוף להחלטת ועדת משנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה,51 52 53 שהיא כידוע גוף פוליטי הנשלט על ידי הרוב הקואליציוני בכנסת.
אפשרות זו עלולה מטבעה לייצר פתח להתערבות פוליטית בפומביות מסקנות דוחות המבקר. ממילא, תוצאותיו של הליך שאינו פומבי, אשר מתקיים בחדרים סגורים, לא יוכלו לזכות באמון הציבור, שהוא בעל חשיבות עילאית לחקירת נושאי הליבה של אירועי השבעה באוקטובר.
105. חמישית, ישנו הבדל מהותי במבנה קבלת ההחלטות ובאופן גיבוש הממצאים והמסקנות בין ההליכים המתנהלים בפני ועדת חקירה ממלכתית ומבקר המדינה. בביקורת המדינה, המבקר הוא הגורם הבלעדי המוסמך לקבוע ממצאים ומסקנות אישיות. לעומת זאת, ועדת חקירה ממלכתית מונה מספר חברים, המגיעים לרוב מדיסציפלינות שונות, ואשר קובעים במשותף את הממצאים והמסקנות תוך דיון רחב.
ההבדל המבני האמור הוא בעל חשיבות מכרעת בנסיבות ענייננו, שעה שמדובר באירועים מסדר גודל חסר תקדים הדורשים הערכה רב־ממדית ומחייבים בחינה מזווית שונות – ביטחונית, מדינית, מבצעית ומשפטית.
106 . לבסוף, מוסד ועדת החקירה הממלכתית כולל הסדרים מיוחדים שתכליתם להבטיח את עצמאותה ואי־ תלותה של החקירה, ובהתאמה לחזק את אמון הציבור בממצאיה ומסקנותיה. היבט זה בא לידי ביטוי בעובדה כי ועדת החקירה הממלכתית ממונה על ידי נשיא בית המשפט העליון – הגורם השיפוטי הבכיר ביותר במערכת המשפט הישראלית – ובראשה עומד שופט של בית המשפט העליון או שופט של בית משפט מחוזי או שופט כאמור שיצא לגמלאות או שפרש.54
107. ויוטעם, מאפיין זה של ועדת חקירה ממלכתית מקבל משנה תוקף בענייננו, נוכח העובדה כי חקירת נושאי הליבה בקשר לאירועי השבעה באוקטובר צפויה לבחון לא רק את אחריותם של הדרגים הצבאיים והמקצועיים, אלא גם את אחריות הדרג המדיני-הפוליטי. כך, חקירה זו תבחן גם את יחסי הגומלין בין הדרג המקצועי לדרג המדיני. בהינתן השלכותיה האמורות של הבדיקה גם על הדרג המדיני, גוברת החשיבות כי הבדיקה תיעשה דווקא על ידי ועדת חקירה ממלכתית בראשות שופט בכיר – כגוף א-פוליטי וחסר פניות הזוכה לאמון ציבורי רחב. להבדיל, מבקר המדינה ממונה על ידי הרוב (הקואליציוני) בכנסת.55 56
יצוין כי אף שבמשך למעלה משלושים השנים שקדמו למינויו של מבקר המדינה הנוכחי מונו למשרת מבקר המדינה מי שכיהנו בעברם כשופטים, נוהג זה נפסק בשנת 2019 עם מינויו של מבקר המדינה הנוכחי. לכן, ישנו יתרון משמעותי – ולו מהיבט של מראית פני הצדק ועצמאות ההליך – בהפקדת הבדיקה של נושאי הליבה בידיה של ועדת חקירה, חלף הפקדתה בידי מבקר המדינה.
108. מכלל האמור לעיל עולה מסקנה ברורה: בחינת נושאי הליבה בקשר לאירועי השבעה באוקטובר ומלחמת "חרבות ברזל" אינה מצויה בסמכותו של מבקר המדינה.
נושאים אלה שמורים לוועדת חקירה ממלכתית, שהיא הגוף הסטטוטורי המוסמך והמתאים לבררם ולקבוע מסקנות באשר לאחריות אישית ומערכתית כאחת.
109. ויודגש, אין באמור לעיל כדי להמעיט מהחשיבות הציבורית של מוסד מבקר המדינה ותפקידו המרכזי בהבטחת מינהל תקין ויעיל ובשמירה על טוהר המידות בשירות הציבורי ובכללו גם בצה״ל. היפוכו של דבר: גס אס תתקבל עתירח זו, עדייו ייוותרו בידי מבקר המדינה למעלה מ-35 נושאי ביקורת חשובים וחיוניים לעסוק בהם.*5
עם זאת, תפקיד זה ־ כשם שהוא חיוני – כך הוא תחום ומוגדר. כאשר נדרש בירור עומק של אירועים בקנה מידה לאומי, בעלי פוטנציאל להשלכות רוחב פוליטיות, ביטחוניות וחברתיות – יש לייחד את הסמכות לגוף שמעמדו, כלי עבודתו והליך הפעולה שלו מתאימים לכך: ועדת חקירה ממלכתית.
פרק ד/2 – חשש לשיבוש עבודת ועדת חחקירח הממלכתית
110. חקר נושאי הליבה לא זו בלבד שהוא חורג מסמכותו של מבקר המדינה אלא שהוא מעורר גם חשש ממשי לפגיעה קשה, ואף בלתי הפיכה, ביכולתה של ועדת חקירה ממלכתית עתידית לבצע את מלאכתה כהלכה.
בכך טמון פגם מהותי נוסף המצדיק את עצירת הליכי הביקורת בנושאים אלה.
111. במילים אחרות: גם אם ניתן היה לטעון כי המבקר מוסמך לערוך ביקורת בנושאי הליבה ־ טענה שהעותרת דוחה מכל וכל – הרי שהפעלת סמכות זו חייבת לקחת בחשבון את ההשלכות הקשות הצפויות להתרחש כתוצאה ממנה. בנסיבות העניין, התעלמות מתוצאות אלה היא בלתי סבירה באופן קיצוני.
112. כפי שצוין, נכון למועד הגשת עתירה זו שאלת הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית טרם הוכרעה, לא על ידי הממשלה ולא על ידי בית המשפט הנכבד. קיימת אפשרות ממשית שוועדת חקירה אכן תקום בעתיד, אף אם טרם הוחלט מה בדיוק יהיה טיבה. למעשה, הדברים נלמדים גם מעמדת ראש הממשלה שהוצגה במסגרת עניין תנועת אומ״ץ ולפיה "בתום המלחמה תידרש הממשלה לתחליט איזת סוג ועדת תוקם לחקר אירועי השבעה באוקטובר 2023, וזאת בשים לב לתקדימי עבר שחיו במלחמות ישראל וחלופות רלוונטיות שייבחנו״.57
כך עולה בבירור גם מהחלטת ממשלת ישראל מיום 5.5.2025, לפיה בכוונתה "לפעול בהקדם" ל-״לגיבוש הצעת חוק להקמת ועדת חקירת ממלכתית מיוחדת לחקר אירועי ת־ 7 באוקטובר 2023״.58
113. בנסיבות אלה, כל פעולה הננקטת עתה בנושאים שעלולים לעמוד במוקד פעילותה של ועדת חקירה עתידית ־ ובפרט, קביעת ממצאים או מסקנות אישיות על־ידי מבקר המדינה – טומנת בחובת סיכון של ממש לסיכול פעולתת תעתידית של ועדת חקירת כאמור.
114. גם מבקר המדינה עצמו הכיר בצורך בתיחום "גבולות גזרת" ברורים בין הנושאים שייבדקו על-ידו לבין אלו שייבחנו על־ידי ועדת חקירה ממלכתית עתידית.59 חרף דברים אלה, הלכה למעשה מבקר המדינה מרחיב בעת הזו את היקף ביקורתו, וזאת מבלי שנקבע כל מנגנון שיבטיח מניעת חפיפת בין הליכי הביקורת תנוכחיים לבין הליכי החקירה העתידיים.
בכך ייקבעו עובדות בשטח גם בנושאי הליבה שיעמדו בבסיס עבודתה של כל ועדת חקירה עתידית.
115. ויודגש, הדברים יורדים לשורש יכולתה של ועדת החקירה העתידית להגיע לחקר תאמת תוך שמירת על טוהר ההליך.
116. כך למשל, מובן כי מסירת גרסאות המבוקרים בפני מבקר המדינה עלולה להוביל לזיהום קשה, ולמעשה ־ בלתי הפיך – של תליך גביית העדויות העתידי בפני ועדת חקירה ממלכתית. בהליך הביקורת ייחשפו בפני המבוקרים השונים עדויות ומסמכים של מבוקרים אחרים, עמדותיהם וגרסאותיהם, והמסמכים והחומרים שנמסרו על ידם למבקר המדינה. גם דו״חות הביקורת בשלביהם השונים יימסרו למבוקרים השונים.
117. חשיפה זו עלולה להוביל לתיאום עדויות, אף אם לא מכוון ובדרך של זיכרון קולקטיבי, ומכל מקום לפגיעת באותנטיות של תעדויות בפני ועדת החקירה וביכולת של ועדת חקירה להעביר בכור ההיתוך של ההליך שבפניה את הגרסאות בתצורתן המקורית.
118. קשיים אלה משליכים במישרין גם על אפשרות מימוש זכויותיהם העתידיות של מי שעלולים לחיות מוזתרים בעתיד על ידי הוועדה, על פי סעיף 15 לחוק ועדות חקירה.
119. לא בכדי התריעה באחרונה היועצת המשפטית לממשלה כי מ״שלא נעשה התיחום הדרוש", וכל עוד לא הוכרעה שאלת מנגנון החקירה העתידי לאירועי השבעה באוקטובר, צעדי המבקר בעת הזו עלולים לגרום "לנזק בלתי הפיך תו לפעולות תחסירת ותו לזכויות הנחקרים".60
120. בחינה כפולה של נושאי הליבה על ידי מבקר המדינה ועל ידי ועדת חקירה ממלכתית כרוכה גם בהשלכות ציבוריות ואישיות שליליות נוספות. כך, מובן כי קיום הליכי בחינה כפולים לאותם האירועים טומן בחובו חשש כבר לפגיעה באמון הציבור אם גופים חוקרים שונים יגיעו למסקנות ולתוצאות שונות.
הדברים מקבלים משנה תוקף בנסיבות ענייננו נוכח הצורך הציבורי המובהק בהשגת ודאות וסופיות לאסון הלאומי שארע למדינת ישראל ולאזרחיה.
121. בנוסף, ניהול הליכי ביקורת וחקר כפולים בנושאי הליבה משמעו גם הטלת עומס כבד על מושאי הליכי הביקורת ובכללם על משרתי צה״ל ושירותי ביטחון אחרים, וזאת במקביל לניהול המלחמה שמוסיפה להתנהל גם כיום.
122. מעבר לכך, בחינה כפולה שכזו, בפרט בהתחשב בהיקפם ובמהותם של נושאי הליבה, אף כרוכה בבזבוז משאבים ציבוריים רבים על ידי גופי החקירה השונים, ובוודאי שאינה משקפת ערך של יעילות, שעליו אמון בין היתר מבקר המדינה.
123. זאת ועוד. לעניין זה ניתן להקיש, מקל וחומר, גם מהבעייתיות הרבה הטמונה כידוע בניהול כפול של משפט פלילי והליך בפני ועדת חקירה ממלכתית באותם נושאים. בהקשר זה, בית המשפט הנכבד הדגיש בעבר בעניין יפת כי מצב זה ראוי שיישמר למקרים חריגים בלבד:
"בישראל, חקמתח של ועדת חקירח אינח פוסלת העמדה לרין לאחר מכן, וכשם שאין בהקמת ועדת חקירת משום פסילת תליך פלילי מאוחר, כך אין במשפט פלילי משום פסילת הקמתה של וערת חקירה מאוחרת נ…]. אולם רצוי לה לרשות, בטרם תיחפז להקים וערת חקירה, שתשקול תחילה בכובר ראש, הן מהטעמים המנויים בסעיף 1 לחוק והן משום הבעייתיות שבפגיעה פוטנציאלית במי שעלול להיות נאשם, אם לא מן הראוי לתעריף מראש נקיטת הליכים משפטיים רגילים. יש שהפרשה מתאימה להתברר בפורום של וערת חקירה, יש שהמקרה ראוי להתברר ביו כותלי בית משפט♦ רק לעתים גרירות מחייב האירוע
בירור בשני הפורומים גם יקר, וראוי שבחירה זו תיעשה בקפידה יתרה ובכובד ראש".61
124. הקושי הרב לעניין זה בולט הן מבחינתו של הפרט והן מבחינת האינטרס הציבורי. כך למשל הודגמו הדברים בספרות:
"התנהגותו [של תפרט] נבחנת בשני הליכים השונים באופיים, בסמכויותיהם, ובעיקר ־ בדיני הראיות והפרוצדורה הננקטים בהם. זכויותיו וחובותיו בהליכים הו שונות, לרבות אפשרויותיו להתערב בהם, לתקפם, להגיב על הנאמר בהם ולעצב את הגנתו מפני תוצאותיהם♦ במצב זה גם קיים חשש מתוצאות ומקביעות סותרות ־ לפחות שונות ־ בשני תהליכים. תופעת זו עלולה להעמיד הן את ההליכים ותן את הפרט שעניינו נדון בהם במצב בעייתי מבחינה משפטית וציבורית".62
125. אם כך ביחסים בין חקירה ממלכתית למשפט פלילי – שלעיתים אין מנוס לקיימם במקביל – קל וחומר
ביחסים בין חקירה ממלכתית וביקורת המדינה ־ שאף פעם אין הכרח לקיימם במקביל.
126. טרם סיום חלק זה יש להידרש לטענה נוספת שהועלתה בעבר על-ידי מבקר המדינה. בהתאם לחוק מבקר המדינה, ממצאי ביקורת המדינה עשויים בנסיבות מסוימות לשמש בסיס להחלטה עתידית על הקמת ועדת חקירה. כך, בסעיף ■14(ב)(1) לחוק מבקר מדינה נקבע כי "העלתה הבקורת ליקויים או פגיעות הנראים למבקר ראויים לדיון הועדה [לעניני בקורת המדינה של הכנסת] [.״] בשל זיקתם לבעיה עקרונית, או לשם שמירה על טוהר המידות או מסיבה אהרת ־ ימציא המבקר לועדה דין והשבון נפרד […] ; ואם עשה כן ־ רשאית הועדה […] להחליט על מינוי ועדת חקירה".
לכן בעניין תנועת אומ״ץ מבקר המדינה טען כי הביקורת אינה מונעת את האפשרות להקמת ועדת חקירה ממלכתית בעתיד.63
127. לטענה זו אין יסוד־ אירועי השבעה באוקטובר והמלחמה – ובפרט נושאי הליבה הקשורים בהם – אינם נופלים תחת המקרים להם נועד סעיף ♦1(ב) לחוק מבקר המדינה. עניינו של סעיף זה במצבים, שבהם במהלך עבודת ביקורת המדינה מתגלים "ליקויים או פגיעות" אשר, בשל טיבם ונסיבותיהם, עשויים להצדיק לדעת מבקר המדינה את העברתם לבחינה במסגרת ועדת חקירה.
128. בית המשפט הנכבד עמד על תכלית זו בעניין ויסות מניות הבנקים, בציינו כי:
"הדעת נותנת, כי ועדת החקירה דרושה, למשל, כאשר רוצים להעניק לנושא מינה* ציבורי מיוחד, מאחר שהשלכותיו הן מעבר לתחום הצר של גוף מבוקר זה או אחר אלא הן בעלות השלכות כלליות ונרחבות. יכול שיקרה כי מינוי ועדת החקירה בא להקנות לנושא רוחב ומעמד, כי עצם החקירה על-ידי ועדה בראשות שופט תדגיש את חשיבות העניין או את המשקל הציבורי הכללי שיש לייחס לעניין".64
129. בענייננו אין כל ספק כי מלכתחילה מדובר ב-״עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית", כמשמעו בחוק ועדות חקירה. בנסיבות אלה, הצורך בהקמת ועדת חקירה נובע מאופי האירועים עצמם וממשקלם הציבורי המובהק, ללא כל תלות בהליכי ביקורת המדינה ובליקויים שעלולים להתגלות במסגרתם. להיפך: בענייננו קיים פוטנציאל ממשי כי התקדמות הליכי הביקורת בעת הזו תוביל דווקא להכשלה של עבודת ועדת החקירה העתידית או אף לסיכול הקמתה.
130. לסיכום חלק זה ־ קידום הליכי ביקורת המדינה בנושאי הליבה, בלא להמתין להכרעה בסוגיית הקמת ועדת חקירה ממלכתית, כרוך בפגיעה חמורה הן באינטרס הציבורי הרחב והן בזכויות ובאינטרסים אישיים.
ביקורת כזו תשבש את פעולתה העתידית של ועדת החקירה לאירועי השבעה באוקטובר, תסכל את חקר האמת ותפגע באמון הציבור ובזכויות העתידיות של מי שיוזהרו על ידי ועדה כאמור.
פרק ה, – חשש לקיפוח זכויותיהם הריוניות של מושאי הליכי הביקורת
131. עריכת הליכי ביקורת המדינה בנושאי הליבה מעוררת קשיים חמורים לא רק במישור סמכותו של מבקר המדינה והחשש לפגיעה בלתי הפיכה בעבודתה של ועדת חקירה ממלכתית עתידית – כפי שפורטו בהרחבה בפרק ד׳ – אלא מביאה לפגיעה מיידית, ממשית ובלתי מידתית בזכויותיהם הדיוניות של מושאי הליכי הביקורת.
132. בשל כך, עוד טרם הוגשה עתירה זו, העותרת פנתה כאמור למשרד מבקר המדינה בדרישה להבהיר את היקף הזכויות הדיוניות שיינתנו למשרתי צה״ל העלולים להיפגע מהליכי הביקורת המתוכננים. כמפורט בפרק ג/3, מתשובת משרד מבקר המדינה התברר כי הזכויות הדיוניות המוקנות למבוקרים יהיו הזכויות הדיוניות השגרתיות החלות בביקורת המדינה לפי הנחיות "המדריך לביקורת המדינה*/ שהן נחותות באופן משמעותי מהזכויות הניתנות למי שעלול להיפגע מוועדת חקירה ממלכתית. מעבר לכך, וכאמור לעיל, לעותרת התברר כי מבקר המדינה עדכן את הנחיותיו באופן המתייחס במפורש לביקורות השבעה באוקטובר, מבלי שהדבר הובא לידיעתה, וכי שינוי זה הביא דווקא להרעה נוספת במצבם של מושאי הליכי הביקורת.
133. פער מהותי זה בין הזכויות השונות נובע מכך שהוראות סעיף 15 לחוק ועדות חקירה, הקובעות את מערך הזכויות הדיוניות הניתן למי שעלול להיפגע מתוצאות עבודת ועדת חקירה ממלכתית – חקירת עדים, עיון מלא בחומר הראיות, ייצוג על ידי עורך דין, והבאת ראיות – אינו חלות על ביקורת המדינה. ואמנם, מתשובת משרד מבקר המדינה ניתן ללמוד כי חרף חריגותם הקיצונית של אירועי השבעה באוקטובר, כלל לא נשקלה החלת מנגנון דיוני מקביל או מותאם, אשר יביא בחשבון את מאפייניהם המיוחדים של הליכי הביקורת בענייננו.
134. לא זו אף זו: השינוי שנעשה בהנחיות מבקר המדינה מלמד כי אף לתפיסת המבקר אירועי השבעה באוקטובר חייבו עדכון מהותי של כללי הביקורת. ואולם, חלף ערכון שיחזק את המנגנון חריוני ויבטיח את זכויותיהם של מושאי הליכי הביקורת נוכח חריגותו ורגישותו של הסוגיות הנבדקות, הרי שכמוסבר להלן, ניתוח ההתאמות הייעודיות הבודדות שכן אומצו על ידי המבקר בקשר לבדיקת אירועי השבעה באוקטובר, מלמד כי אלה הביאו להרעה ממשית במצבם של מושאי הליכי הביקורת.
135. בחינת הדברים מעלה כי אף שקיימת זכות טיעון למי שעלול להיפגע מעבודת מבקר המדינה, הרי שמימושה בפועל מצומצם באופן ניכר בהשוואה לזכות הטיעון בפני ועדת חקירה ממלכתית. כך למשל, למושאי הליכי הביקורת אין זכות לחקירה נגרית של ערים בהליך הביקורת,65 ולא עומדת להם הזכות האוטומטית להתייצב, בין בעצמם ובין על ידי עורך דין, בפני מבקר המדינה ולהשמיע את דבריהם בעל פה בפני הגורם מקבל ההחלטה, אלא הדבר מותנה בשיקול דעתו של מבקר המדינה.66
גם כאשר נערך שימוע בעל פה *׳אין בקיום שימוע כרי להקנות למבקש זכות לקבל תגובה נוספת מטעם המשרד, בין בכתב בין בעל פה, על הטיעונים שהשמיע או העלה על כתב, או לקבל לידיו חומר נוסף מהמשרד, ובכלל זה נוסח סופי של רוח הביקורת".67
136. ודוק, בהתאם למדריך לביקורת "ההחלטה הסופית ברבר הטלת אחריות אישית ופרסום שמו של בעל התפקיד או הימנעות מכך היא בסמכות מבקר המדינה".68
משמעות הדבר היא כי הסמכות להכרעה בהטלת אחריות אישית מוקנית באופן בלעדי למבקר המרינה עצמו, ללא כל מנגנון ביקורת או איזון פנימי. כפי שפורט בפרק ר׳ לעתירה, עיוות מבני זה מחדד את חוסר ההתאמה בין מורכבות האירועים הנחקרים לבין המבנה הארגוני הריכוזי של מבקר המדינה. כך, ההחלטה הקריטית באשר לשמם הטוב ועתידם של מושאי הליכי הביקורת מתקבלת על ידי גורם שלא נחשף בהכרח באופן ישיר לטיעוניהם ולהגנתם ואשר אינו פועל בהתאם למנגנון הבחינה השיתופי המאפיין ועדת חקירה ממלכתית, השומעת באופן ישיר ובלתי אמצעי את טיעוני המוזהרים ובוחנת אותם במסגרת דיון רחב בין מומחים מתחומים שונים.
137. מעבר לכך, גם במקרים בהם משרד מבקר המדינה גובה עדויות בעל פה, הרי שאופן הטיפול בעדויות לקוי ובלחי מספק. כך, בניגוד לרישום הסטנוגרמי של עדויות בפני ועדת החקירה הממלכתית, בהליך המתנהל בפני מבקר המדינה לא נערך פרוטוקול של עדות המבוקר. חלף זאת, העדויות מתועדות בדרך של "תרשומת שיחק" בלבד, הכוללת רק את עיקרי הדברים, ומידת הפירוט שלה תלויה בשיקול דעתו של עורכה. משמעות הדברים היא כי דוחות ביקורת בסוגיות בעלות אופי ציבורי מובהק, הכרוכות בהשלכות חמורות על שמם וכבודם של מושאי הליכי הביקורת, יתבססו על תשתית עובדתית לקויה ובלתי מספקת. תוצאה זו מנוגדת לכלל היסוד בשיטתנו לפיו "כגודל הזכות כך גם גודלה ועוצמתה של הראיה, המשמשת יסוד להחלטה בדבר הפחתתה של הזכות".69
138. בנוסף, ישע מגבלות שונות על היקף זכות העיון המוקנית למושאי הליכי הביקורת בהשוואה להליכים המתקיימים בפני ועדת חקירה ממלכתית.70
בכלל זה, זכות העיון כפופה לפנייה יזומה מצדו של הגורם המבוקר, היא אינה כוללת את מלוא החומרים שנאספו במסגרת הביקורת והיקפה נתון לשיקול דעתו של המבקר בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה. יתרה מכך, זמן התגובה הניתן לקבלת התייחסות הגורם המבוקר לחומרים שנמסרו לו עומד ככלל על 5 ימי עבודה בלבד (שניתן לומר לגביו שהוא מופרך, נוכח טיב הנושאים שעל הפרק ומהותם).
ההנחיות העוסקות ״בזכות הטיעון – פנייה ושימוע" ו-״בזכות העיון" כחלק מ״המדריך לביקורת המדינה״ המפורסם באתר האינטרנט של מבקר המדינה מצ״ב נספחים 28-27 לעתירה.
139. יודגש כי מבין הפגמים הדיוניים המפורטים, היעדרה של הזכות לחקירה נגדית במסגרת הליכי ביקורת המדינה מהווה פגם מרכזי היורד לשורשו של ההליך, בוודאי בהתחשב בהשלכות הדרמטיות הכרוכות בהטלת אחריות אישית בגין אירועי השבעה באוקטובר.
140. כידוע, החקירה הנגדית אינה רק זכות דיונית יסודית של הנחקר, אלא מהווה גם את ה״אמצעי הדיוני תיעיל ותחשוב ביותר לבירור תאמת [."]".71
באמצעותה, ניתן לחשוף סתירות בעדות, לברר את מהימנות העד ולבחון ולדייק את המסד העובדתי שבבסיס הביקורת.72 החקירה הנגדית מאפשרת להעמיד למבחן את הטענות נגד המבוקר ולהציג נרטיב חלופי. בהיעדרה, אין למבוקר אפשרות אפקטיבית להתמודד עם גרסאות או טענות המועלות כנגדו.73 74
141. חסרון מהותי זה מקבל משנת תוקף בנסיבות ענייננו: בעוד שבביקורת "רגילה" מבקר המדינה מסתמך בעיקר על מסמכים כתובים ומגבש מתוכם ממצאים, הרי שבמקרה של אירועי השבעה באוקטובר משקלן של גרסאות עדים בעל פה ותיקפן עשוי להיות גדול בהרבה.
הדברים אמורים נוכח מאפייניהם הדינמיים של הליכי קבלת ההחלטות המבצעיות בעת חירום ומלחמה, המובילים לכך שהיבטים חשובים רבים אינם מתועדים כלל או מתועדים באופן חלקי. כך למשל, בהתייחס לנושאי הליבה, שיחות שנערכו בליל השבעה באוקטובר, הנחיות שניתנו בעל פה ולא תועדו והחלטות שהתקבלו עקב תמונת מצב או על בסיס נתונים בלתי מתועדים.
142 . במצב כזה קיים פוטנציאל גבוה לסתירות בין גרסאות. כאשר הליך הביקורת אינו כולל חקירות נגדיות, הרי שהמבקר נעדר את הכלים המקצועיים הדרושים לקביעת ממצאי מהימנות, באופן חמעקר את יכולתו לבצע ביקורת דאויה בנושאי הליבה.
143. זאת ועוד. בחירת המבקר להחיל את הכללים הריוניים השגרתיים הנהוגים בביקורת המדינה על ההליכים בקשר לאירועי השבעה באוקטובר בולטת בחריגותה על רקע החלטתו המקבילה לאמץ סטנדרט מעודכן ומחמיר להטלת אחריות אישית בנוגע לאירועים אלח. כך, העדכון שנעשה לאחרונה במדריך לביקורת המדינה, בדגש על ההנחיה החדשה לעניין "פרסום שמות וחטלת אחריות אישית בראי דוחות ׳שבעח באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל׳", הביא להרעת מצבם של מושאי הליכי הביקורת בהיבטים שונים.
144. בהתאם להנחיה זו, פרסום שמות בדוחות הביקורת בקשר לאירועי השבעה באוקטובר צפוי להתמקד בדרגים הבכירים "אשר כיהנו בתפקיד בשירות הציבורי בתקופת הביקורת, שנבדקה בביקורת או בתקופה קודמת הרלוונטית לנושא הביקורת".75 76
זאת חלף ההגבלה שהייתה קבועה קודם לכן בהנחיות המבקר ותחמה את גבולות הביקורת לבעלי תפקידים ש״כיהנו במועד סיום הביקורת בתפקיד בשירות הציבורי".*7 לעניין זה הודגש בהנחיה החדשה כי "פרסום שמו של נבחר ציבור או בעל תפקיר בגוף המבוקר האקראי לליקויים או למחדלים חמורים מאפשר להביא ליריעת הציבור בצורה נאמנה את הפעילות או המחדל של אותו בעל תפקיר, יש בו ברי להרקיע, והוא משמש בעל משקל לשם מימוש אפקטיבי של האחריות הציבורית של עוברי הציבור ונבחריו".
145. אם כן, כוונת מבקר המדינה איננה מתמצת בהטלת אחריות אישית על נושאי משרה מכהנים בגופים מבוקרים, אלא משתרעת גם על מי שאינו משמש עוד בכל תפקיד בשירות הציבורי – שינוי מהותי לעומת ההנחיה הקודמת שהגבילה באופן ברור את הביקורת על בעלי תפקידים לשעבר. בכך גלומה חריגה כפולה מן המסגרת המסורתית החולשת על עבודת המבקר, אשר נועדה להתמקד בבחינת היבטים מערכתיים הנוגעים לגופים מבוקרים בלבד – להבדיל מהתמקדות בהיבטים פרסונליים, ובפרט כלפי מי שאינו ממלא עוד תפקיד כלשהו בגוף מבוקר.
146 . יתרה מכך, ההנחיה הנזכרת כוללת קריטריונים עמומים ורחבים להטלת אחריות אישית ופרסום שמות בעלי תפקיד, תוך יצירת פתח רחב לקבלת החלטות שרירותיות. כך למשל, ההנחיה החדשה מונה קריטריונים כגון ״החשיבות הציבורית של האירוע״, ״חומרת הפגיעה בציבור ובפרט פגיעה בחיי ארם ופגיעה בביטחון הלאומי" ו-״ההשלכות הכלכליות של האירוע". מובן מאליו כי סוגיות רבות הקשורות לאירועי השבעה באוקטובר – ובוודאי אלה הנכללות בנושאי הליבה – הן בעלות חשיבות ציבורית מובהקת וטומנות בחובן השלכות ביטחוניות, חברתיות וכלכליות חריגות ביותר. לכן אין בקריטריונים אלה כדי לתחום את שיקול דעתו של המבקר.
147 . עוד יודגש כי, בהתאם להנחיות המבקר, מושאי הליכי הביקורת חשופים להטלת אחריות הנחלקת לשתי דרגות חומרה :77 "ביקורת אישית" ו-״ביקורת אישית חמורה".
בעוד שביקורת אישית מוגבלת ל״יחוס ליקוי" לבעל תפקיד מסוים, הרי שביקורת אישית חמורה נסבה על ליקויים הנוגעים "לענייני טוהר מידות, חוסר יושר וחוסר אמינות" או מייחסת "במפורש רשלנות ועלולה לפגוע בשמו הטוב או בכבודו" של בעל תפקיד. להבחנה זו השלכות ברורות לענייננו: ברי כי כל ייחוס של אחריות לליקויים שיתגלו בקשר לאירועי השבעה באוקטובר ־ ובייחוד לנושאי הליבה שבמרכזם ־ יהווה, באופן מובהק, "ביקורת אישית חמורה" על כל ההשלכות הקשות המשתמעות מכך.
148. נוצר אפוא מצב אבסורדי: מחד גיסא, נושאי הביקורת עוסקים באירועים טראומטיים ויוצאי דופן בעוצמתם, אשר הטלת אחריות אישית ־ ובוודאי אחריות חמורה ־ ביחס אליהם משמעה פגיעה אנושה בשמם הטוב של מושאי הליכי הביקורת; מאידך גיסא, המתכונת הדיונית לניהול ההליך נותרת בהיקפה ובמהותה כשל הליך ביקורת רגיל, בלא כל התאמה או הכרה בייחודיות נושא הביקורת ומידת רגישותו הציבורית והאישית.
149. האבסורד זועק במיוחד לנוכח קיומה של הנחיה ייעודית ונפרדת להטלת אחריות אישית במסגרת ביקורות אירועי השבעה באוקטובר. עצם גיבושה של הנחיה זו מלמד כי אף מבקר המרינה עצמו הכיר באופיין החריג ויוצא הדופן של ביקורות אלה, ובחר לקבוע אמת מידה מיוחדת ומרחיבה להטלת אחריות אישית במסגרתן. ואולם לא ניתן להחזיק את החבל משני קצותיו – גם להחמיר את סטנדרט הביקורת באופן המעצים את הסיכון להטלת אחריות אישית על כלל ההשלכות הקשות הנלוות לכך, וגם להימנע ממתן הגנות דיוניות ההולמות את חומרת פוטנציאל הנזק הגלום בביקורת מסוג זה.
150. זו תוצאה קשה ובלתי מתקבלת על הדעת, המנוגדת למושכלות יסוד במשפט המנהלי והחוקתי ולכללי הצדק הטבעי.
151. כידוע, כלל יסוד במשפט המנהלי הוא כי רשות שלטונית חייבת לנהל הליך הוגן טרם פגיעה בזכויות הפרט. וכך תוארו הדברים בעניין ראעי:
״תזכות להליך הוגן… תלת כל אימת שרשות שלטונית עושה שימוש בבותת תכופת באופן שעלול לפגוע באדם. ביסודה של הזכות להליך הוגן מונחים ׳שיקולים כלליים של הגינות, צדק ומניעת עיוות דין׳ […] זכות זו נועדת להבטיח תו את האינטרס של הפרט שהמדינה פגעה בזכותו, תו את האינטרס של הציבור לעשיית צדק ולחשיפת האמת".78
152. מימושה בפועל של הזכות להליך הוגן מחייב הענקת זכות טיעון נאותת לפרט בפני הגוף שהחלטתו עלולה לפגוע לבו, כפי שצוין בעניין אלוני:
"כלל יסוד בשיטתנו המשפטית מורה כי רשות מינהלית תימנע מהחלטה בזכויותיו של אדם בטרם תעניק לו הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיו […] טעמו של הכלל – להבטיח כי הרשות תתייחס בהגינות לעניינו של האזרח תוך התחשבות בכל העובדות והשיקולים שיש לתם רלוונטיות לצורך ההחלטה".79
153. מסקנה זו נגזרת גם מן ההגנה החוקתית על כבוד האדם, אשר מחייבת להעניק לפרט זכות טיעון ממשית, לרבות זכות עיון, בכל מקרה שבו פעולת הרשות עלולה לפגוע בכבודו. כפי שבית המשפט הנכבד הדגיש בעניין טרנר, מתן זכות טיעון הוא תנאי יסוד לקיומו של הליך תקין ולשמירה על מידתיות הפגיעה בפרט:
"תערך תמוגן של כבוד תאדם, בחוק-יסוד: כבוד תאדם וחירותו, אף תוא מחייב את תמסקנת כי גם פגיעת בכבוד תאדם לתכלית ראוית, לא ראוי לת שתיעשת קודם שמיצת, מי שכבודו עלול לתיפנע, את זכות תטיעוו, במובן של חומר תראיות בשלמותו ותזדמנות לתניב עליו, זכות שתיא ׳חגורת ביטחון׳ כנגד פגיעת ׳תעולת על תנדרש׳".80
154. היקפה של זכות הטיעון נגזר ממהות הסמכות המופעלת, מאופייה של הרשות המנהלית המפעילה את הסמכות ומנסיבות העניין.81 בהתאם, ״חומרת הפגיעה הצפויה […] עשויה להשפיע על רמת השמיעה הנדרשת. […] 33ל שהפגיעה הצפויה קשה יותר, פר עולה יותר לא רק השיבות השמיעה, אלא גמ רמת השמיעה".82 בית המשפט הנכבד עמד על כך בעניין אלוני, אשר עסק בהליך ביקורת ברשות מקומית:
"הליך ביקורת כזה, יהיו אשר יהיו תוצאותיו, טומן בחובו פוטנציאל פגיעה קשה בשמה ובכבודה של העותרת כאדם וכנבחר ציבור. הליך כזה עלול להעמידה למשפט הציבור […] שילוב זה של חשש לפגיעה בשם הטוב וסכנת פגיעה בסיכוייט להתמודד בבחירות דמוקרטיות נושא עמו משקל מצטבר רב שממנו צריכה להיגזר, מבחינתו של הפרט העלול להיפגע, זכות טיעון בעלת היקף רחב".83
155. בעניין טרנר בית המשפט הנכבד החיל עקרונות דומים על מבקר המדינה וקבע כי יש להעניק זכויות טיעון ועיון מוגברות בנסיבות שבהן עבודת ביקורת המדינה תוביל לפגיעה קשה בכבוד האדם. בית המשפט הנכבד הבחין בין הליך ביקורת שנושאו טוהר המידות, חוסר יושר או חוסר אמינות של נושא משרה, לבין מקרה שבו כתוצאה מהביקורת עלול שמו של נושא משרה להיות מוכתם ברשלנות או חוסר מקצועיות.84 כך נקבע כי בעוד בהליך מהסוג השני תהיה ידה של יעילות הביקורת על העליונה, בהליך מהסוג הראשון:
"נפגע ערך כבוד האדם במלוא משמעותו. הסטיגמה הפומבית המוטבעת על נושא המשרה, עקב הטלת דופי במידותיו, על־ידי סמכות כמבקר המדינה, והתהודה הציבורית הרחבה שיש לקביעותיו, מחייבות, לכאורה, את מתן זכות הטיעון במובנה האמור לעיל".85
156. יודגש כי מסקנה זו התבססה, בין היתר, על היקש שעשה בית המשפט הנכבד מסעיף 15 לחוק ועדות חקירה.*86 יתרה מכך, אף דעת המיעוט בעניין טרנר מפי הנשיא שמגר הדגישה את הצורך "להוסיף לחוק את האפשרות ליישם הוראותיו של סעיף 15 לחוק האמור מתשכ״ט, כדי שיקומו סדרים המבטיחים הגנה נאותה ומלאה למי שעלול להיפגע על-ידי החקירה״.87 על הצורך בהחלת עקרונות סעיף 15 לחוק ועדות חקירה על מבקר המדינה חזר בית המשפט הנכבד אף בפסיקות מאוחרות יותר.88
157. גישה זו ־ לפיה יש להתאים את היקף הזכויות הריוניות לפוטנציאל הפגיעה בזכויות הפרט – יושמה לאורך השנים גם בעניינם של גופי חקירה נוספים אשר מונו לבדוק אירועים ציבוריים בעלי השלכות משמעותיות.
158. כך נעשה בעניינה של ועדת זיילר, ועדת בדיקה ממשלתית שהוקמה לבחינת התנהלות מערכת אכיפת החוק בפרשת האחים פריניאן והשוטר צחי בן אור ז״ל מכוח סעיף 8א(א) לחוק הממשלה, התשס״א-2001. אף שהוראות סעיף 15 לחוק ועדות חקירה לא הוחלו על ועדות בדיקה, ועדת זיילר בחרה לנהוג לפיהן תוך אימוץ נורמה של הגינות דיונית. כך ציינה הוועדה:
"אין לפרש את שתיקתו של המהוקק בכל הנוגע לסדרי תעבודה ולדרך הפעילות של ועדת בדיקה ממשלתית כהיתר להפעיל בנושאים אלו, ובנושאים אחרים, שיקול דעת חסר מגבלות. […]. גם כשלא נקבע שכללי הצדק הסבעי חלים על עבודת הוועדה, תחול נורמה זו, כמו נורמות בסיסיות אחרות, על עבודתה. כל אלו, ועוד רבים אחרים, הם חלק מהתרבות הציבורית והמשפטית שלנו, ופשיסא שעבודת הוועדה צריכה להיות, בהיעדר סיבות ונסיבות המצדיקות זאת, מונחית ומודרכת על־ידם".89
159. דרך פעולה דומה ננקטה גם על ידי ועדת וינוגרד, ועדת בדיקה ממשלתית לאירועי המערכה בלבנון 2006. כך, בעקבות עתירת הסנגוריה הצבאית לבית המשפט הנכבד בעניין היקף הטיעון והעיון של מי שעלול להיפגע מן החקירה או מתוצאותיה, הוועדה הודיעה כי:
״העקרונות של סעיף 15 לחוק ועדות חקירה […] מחייבים את הוועדה בפעולתה. בהתאם לכך, הוועדה מתחייבת ליתן הודעה למי שעלול להיפגע מהדו״ח ולהודיעו מהי הפגיעה הצפויה; ליתן לו זכות עיון בחומר הראיות הרלוונטי לפגיעה הצפויה; ולאפשר לו את זכות הטיעון בפני הוועדה. זכות הטיעון תכלול אפשרות לייצוג וכן אפשרות להבאת ראיות מטעם הנפגע הפוטנציאלי בהתאם לעקרונות הקבועים בסעיף 15(ב) לחוק. בכל הנוגע לחקירת עדים – עניין זה מסור לשיקול־דעת הוועדה ובקשה לחקירת עדים תיבחן בכל מקרה לגופו".90
160. אכן, היקף הזכויות וההגנות הדיוניות איננו נגזר משם הגור החוסר או מכותרת קליד הביקורת, אלא מאופיו של ההליך, מעוצמת הפגיעה הפוטנציאלית במושאי הליכי הביקורת וממהות הנושאים הנבחנים. בסופו של דבר, אין כל הצדקה לכך שזכויותיו הדיוניות של מי ששמו, כבודו, מעמדו ועתידו עלולים להיפגע פגיעה אנושה ותמידית ייגזרו מזהות הגוף החוקר ולא מאופי החקירה.
161. יישום עיקרון זה על ענייננו מוביל למסקנה ברורה: מאפייניהם החריגים של הליכי הביקורת בנושאי הליבה ־ נוכח היקפם וטיבם המיוחד, חומרתם יוצאת הדופן ורגישותם הציבורית הייחודית – מקימים לכל הפחות חובה לאמץ הסדר דיוני ייחודי ומותאם, המבטיח קיומו של הליך הוגן למושאי הליכי הביקורת. ברוח פסיקותיו של בית המשפט הנכבד והעקרונות שהנחו גם ועדות בדיקה ממשלתיות, הסדר דיוני כזה – ״הלק מהתרבות הציבורית והמשפטית שלט״ – קבוע בסעיף 15 לחוק ועדות חקירה.
162. הפער בזכויותיהם הדיוניות הנחותות של מושאי הליכי ביקורת המדינה ביחס לזכויותיהם של מוזהרים בוועדת חקירה ממלכתית מודגש ביתר שאת בענייננו נוכח כוונתו המוצהרת של מבקר המדינה להטיל אחריות אישית – ובעיקר "ביקורת אישית חמורה" ־ ולנקוב בשמותיהם של האחראים למחדלים שיתגלו במסגרת הביקורת על נושאי הליבה. לא ניתן להפריז בחומרתן והשלכותיהן של מסקנות אישיות אלה, אשר צפויות לעצב את השיח הציבורי ביחס ל״אסוו הגדול ביותר בתולדות כ-150 שנות ההתיישבות היהודית הציונית בארץ ישראל".91
163. משמעותה של כוונה זו היא חשיפת מושאי הליכי הביקורת – ובדגש על מי שמילאו תפקיד בביר באירועי השבעה באוקטובר והמלחמה – לפגיעה אנושה בשמם הטוב, בכבודם, בעתידם המקצועי ובפרנסתם. מובן, כלשונו של בית המשפט הנכבד בעניין טרנר, כי "הסטיגמה הפומבית" ו-״התהודה הציבורית הרחבה" שיתלוו לקביעות מבקר המדינה הן חסרות תקדים ומחייבות מתן זכויות דיוניות מוגברות. רגישותם המיוחדת ומאפייניהם החריגים של נושאי הליבה מקימים פגיעה חריפה בהרבה מזו שנדונה בעניין טרנר והקימה זכויות עיון וטיעון מוגברות.
164. בנסיבות אלה, ובהיעדר החלטה על מנגנון חקירה אחר, הטלת אחריות אישית על-ידי מבקר המדינה חושפת את מושאי הליכי הביקורת לפגיעה שקולה לזו הנלוות לעבודת ועדת חקירה ממלכתית, לגביה צוין בעניין יפת כי:
"דומה כי לא יימצא מי שיאמר כי מימצאים שנקבעו לגבי אישים שונים אינם נוגעים להם או משפיעים על זכויותיהם. זאת ועוד, הפירסום הרב שניתן לדיוניה של הוועדה ואף הסבת הקלון הציבורי היוו חלק בלתי נפרד ואף צפוי מעצם הדיון בפרשה הנחקרת על-ידי ועדת החקירה".92
165. הנה כי כן: מושאי הליכי הביקורת בנושאי הליבה חשופים לפגיעה חמורה, ממשית ומהדהדת, פגיעה בעלת משמעות היסטורית ממש. אילו התבצעה הביקורת על-ידי ועדת חקירה ממלכתית, היו אלה זוכים באופן אוטומטי למערך הזכויות הדיוניות הקבוע בסעיף 15 לחוק ועדות חקירה.
166. לכן, קבלת העמדה לפיה חקירת עניינים בעלי חשיבות ציבורית חיונית – דוגמת נושאי הליבה – תעשה על ידי מבקר המדינה, תוליך לתוצאה קשח ומקפחת: ניהול הליך שלא יבטיח את זכויות מושאי הליכי הביקורת לעומת זכויותיהם בהליך בפני ועדת חקירה ממלכתית. בהתחשב בהשלכות כבדות המשקל על שמם הטוב של מושאי הליכי הביקורת, נוכח העניין הציבורי יוצא הדופן שיתלווה לממצאים העתידיים שיניבו הביקורות בענייננו וחריטתם בדברי הימים, הרי לתוצאה זו משמעות מרחיקת לכת, שאינה ניתנת לתיקון.
167. לסיכום, ניתן להשקיף על הדברים גם כך: העובדה שהליכי ביקורת המדינה אינם מספקים הגנה מלאה להבטחת זכויותיהם של מושאי הליכי הביקורת, מלמדת מזווית אחרת מדוע המבקר אינו הגורם המוסמך לבדיקת אירועים לאומיים בממדים מושא ענייננו. תפקיר זה שמור לתעלת חקירה ממלכתית, על הסדריה המיוחדים. לחלופין, גם אם ייקבע כי בסמכות המבקר לקיים הליכי ביקורת כאמור ־ יש להתנות את ניהולם באימוץ מלא של המנגנון הדיוני הקבוע בסעיף 15 לחוק ועדות חקירה. למצער, בהיעדר אימוץ מנגנון דיוני כאמור, על מבקר המדינה להימנע מהטלת אחריות אישית ־ במישרין או במשתמע – על מושאי הליכי הביקורת.
פרק ר – העילות להתערבות בהחלטת המבקר
168. החלטת מבקר המדינה להרחיב בשלב זה את הליכי ביקורת המדינה כך שיכללו גם את נושאי הליבה הכרוכים באירועי השבעה באוקטובר ובמלחמת "חרבות ברזל" לוקה בפגמים המהותיים הבאים ־ חוסר סמכות, חוסר סבירות קיצוני, סתירה לכללי הצדק הטבעי וחוסר מידתיות. די באחד מהליקויים האמורים כדי להצדיק את ביטול ההחלטה; מקל וחומר כשכל הפגמים מתלכדים יחדיו.
169. ראשית, כמבואר בהרחבה בפרק ד/1 לעתירה זו, מבקר המדינה נעדר סמכות לערוך הליכי ביקורת בנוגע לסוגיות ציבוריות מובהקות המערבות שאלות של מדיניות, אסטרטגיה וביטחון – דוגמת אלה הנכללות ברשימת נושאי הליבה מושא עתירה זו. סוגיות אלה שמורות לסמכותה של ועדת חקירה ממלכתית, שהיא הגוף הסטטוטורי המוסמך והמתאים ביותר לבחינת עניינים בעלי חשיבות ציבורית חיונית.
170. כלל יסוד במשפט המנהלי הוא כי "לרשות מינהלית איו סמכות אלא אותה סמכות שהוענקה לה על פי חוק [״.] פעולה ללא סמכות נחשבת לפנס החמור ביותר בפעולה מינהלית [״.] ככלל, מעשה בחוסר סמכות (ultra vires) – בטל מעיקרו".93 דברים אלה חלים כמובן גם על מבקר המדינה כמי שממלא סמכות מנהלית-שלטונית מוכח חוק.94
171. בענייננו, וכמוסבר, חריגת מבקר המדינה מסמכותו נלמדת ממספר מקורות מצטברים!
(א) לשון הוראות חוק יסוד־ מבקר המדינה וחוק מבקר המדינה הנעדרות כל עיגון מפורש או משתמע לעריכת ביקורת בסוגיות מדיניות, אסטרטגיה וביטחון מובהקות;
(ב) לשון סעיף 1 לחוק ועדות חקירה, המגדירה את הנושאים לגביהם הממשלה רשאית להקים ועדת חקירה ממלכתית;
(ג) הפערים המוסדיים, המבניים והדיוניים שבין ביקורת המדינה לבין ועדת חקירה ממלכתית, המלמדים כי מבקר המדינה אינו מצויד בכלים המתאימים להתמודדות עם חקירת אירועים מן הסוג וההיקף הנדון;
(ד) העדרן של הגנות דיוניות חיוניות ההולמות את עוצמת הפגיעה הכרוכה בעריכת הליכי ביקורת בסוגיות לאומיות בעלות חשיבות ציבורית מיוחדת;
(ה) העובדה שהרשויות המוסמכות ־ הממשלה ובית המשפט הנכבד – טרם החליטו אם תקום ועדת חקירה ממלכתית לבירור נושאי הליבה.
172. ויודגש, הדברים מקבלים משנה תוקף בנסיבות ענייננו שעה שמדובר בניהולם של הליכי ביקורת העלולים להוביל לפגיעה אנושה בזכויות יסוד של מושאי הליכי הביקורת, ובפרט בזכויותיהם לשם סוב ולכבוד. פגיעה זו נובעת מחומרתם, היקפם והשלכותיהם הציבוריות יוצאות הדופן של אירועי השבעה באוקטובר ומכוונתו המוצהרת של מבקר המדינה להטיל אחריות אישית ־ לא כל שכן "ביקורת אישית תמורת" ־ ולנקוב בשמות האחראים למחדלים לשיטתו. בנסיבות אלה, מתחדד הצורך בהסמכה ביורת ומפורשת.95 לכן, החלטת המבקר לוקה בחוסר סמכות מובהק ודינה להתבטל.
173. ודוק: העותרת אינה טוענת כי המבקר נעדר כל סמכות לבחון את אופן התנהלות הגופים המבוקרים בנוגע להיבטים הקשורים באירועי השבעה באוקטובר והמלחמה. טענת העותרת ממוקדת בנושאי הליבה נוכח מאפייניהם הייחודים ורגישותם הציבורית החריגה.
174. ממילא, גם בהינתן הבחנה זו, ייוותרו בידי מבקר המדינה נושאים רבים אחרים הראויים לבדיקה במסגרת סמכויותיו. כך, בתתאם ל״פירוט ביקורות מבקר המדינה" (נספח 1), יוותרו למעלת מ-35 נושאי ביקורת נוספים מעבר לסוגיות מושא עתירת זו.
175. שנית, דינה של החלטת מבקר המדינה לערוך ביקורת בנושאי הליבה להתבטל גם בהיותה חורגת לחלוטין ממתחם תסבירות.
176. ככל רשות שלטונית-מנהלית, גם מבקר המדינה כפוף לחובה להפעיל את שיקול דעתו באופן שאינו חורג ממתחם תסבירות. כלומר, עליו לשקול את מכלול השיקולים הרלוונטיים ולייחס לכל אחד מהשיקולים משקל יחסי הולם.96 החלטה אשר מתעלמת משיקולים רלוונטיים מהותיים או מעניקה להם משקל שולי – חורגת אפוא ממתחם הסבירות ודינה להתבטל.
177. לכן, גם אם ייקבע כי למבקר המדינה סמכות עקרונית לערוך ביקורת בנושאי הליבה, הרי שהפעלתה הקונקרטית חייבת לקחת בחשבון את ההשלכות הקשות הצפויות להיגרם בנסיבות העניין.
178. כמפורט בהרחבה בפרק ר/2 לעתירה, קידום הליכי ביקורת המדינה בנושאי הליבה בעת הזו כרוך בפגיעת חמורת ־ ואף בלתי חפיכח ־ הן באינטרס הציבורי הרחב והן בזכויותיהם האישיות של מושאי הביקורת באותם ההליכים.
179. הדברים באים לידי ביטוי בהשלכותיה ההרסניות של הביקורת בנושאי הליבה על פעולתה של ועדת חקירה עתידית ובכללן: פגיעה בעקרון פומביות הדיון; זיתום תליך גביית תעדויות העתידי תוך סיכול תאפשרות לתגיע לחקר תאמת; פגיעת בטותר תתליך ובמימוש זכויותיתם של מי שיהיו מוזהרים בעתיד על ידי ועדת חקירה ממלכתית; פגיעת באמון תציבור במסקנות גופי החקירה{ תכברת תנטל על מושאי הליכי הביקורת ובזבוז משאבים ציבוריים.
180. מבקר המדינה עצמו עמד על הקושי הכרוך בקיום הליכי חקירה כפולים ועל הצורך להגדיר "גבולות גזרת" בין תחומי סמכותו לבין תחומי סמכותה של ועדת חקירה עתידית. עם זאת, מבחן תתוצאת מלמד כי המבקר בחר לתתעלם כליל מקושי מהותי זה. פעולות המבקר מובילות להרחבה מיידית של הליכי הביקורת לנושאי הליבה, שאין מחלוקת כי יעמדו בלב עבודתה של ועדת החקירה העתידית, וזאת תוך יצירת "מעשה עשוי" ומבלי להמתין להכרעה בשאלת הקמת ועדת החקירה.
181. במצב דברים זה, התעקשותו של מבקר המדינה להמשיך בביקורת תוך קביעת עוברות בשטח וללא קיום תיחום מוסרי או ריוני נאותים ־ היא בלתי סבירה באופן מובהק. לכן בית המשפט הנכבד מתבקש לבטל את החלטת המבקר, למצער עד שתוכרע באופן סופי שאלת הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית לאירועי השבעה באוקטובר.
182. שלישיה, דינה של החלטת מבקר המדינה להתבטל גם בהיותה מנוגדת לכללי תצדק הטבעי באופן הכרוך גם כפגיעה בלתי מידתית בזכויות יסוד של מושאי הליכי הביקורת.
183. כמפורט בפרק ה׳, ניהול הליכי ביקורת בנושאי הליבה תוך הטלת אחריות אישית – לא כל שכן "ביקורת אישית חמורה״ – על מי שימצאו אחראים למחדלים כרוך בפגיעה אנושה וישירה במגוון זכויות יסוד ואינטרסים מוגנים של מושאי הליכי הביקורת, בהם שמם הטוב, מעמדם הציבורי, עתידם המקצועי ופרנסתם. כמוסבר, פגיעה זו, בפרט על רקע חריגותם של אירועי השבעה באוקטובר, שקולה לפגיעה הנשקפת למי שמוזהר על ידי ועדת חקירה ממלכתית. לכן, בהתאם להלכה הפסוקה, פגיעה כה קשה במושאי הליכי הביקורת מחייבת הקפדה מוגברת על זכויותיהם הדיוניות להליך הוגן ולטיעון אפקטיבי.
184. חרף זאת, בהליכי הביקורת בנושאי הליבה המבקר מתעתד להעניק זכויות דיוניות שגרתיות בביקורת המדינה, שהן פחותות ומצומצמות משמעותית בהשוואה לאלה המוענקות על ידי ועדת חקירה ממלכתית. במצב זה ימצאו עצמם מושאי הליכי הביקורת חשופים לסיכון משמעותי לפגיעה קשה בזכויות יסוד שלהם מבלי שיינתנו בידיהם הכלים המתאימים להתגונן מפניו, בפרט עקב מתן זכות טיעון חסרה ולקויה. זוהי תוצאה מעוותת ומקפחת, חמנוגדת לחובת חחגינות חנגזרת מכללי תצדק הטבעי.97
185. כידוע "חפרתח של זכות חטיעון נחשבת לפגם מינחלי חמור".98 מדובר בעילה עצמאית ששורשיה נטועים עוד בעשורים הראשונים להתפתחות המשפט המנהלי בישראל.99 בהתאם נקבע כי "חפרת של זכות חטיעון, תביא, בדרד כלל, לבטלותח של חחחלטח חמנחלית, חגם שחדבר נתון לשיקול דעתו של בית המשפט, בהתאם להלכת הבטלות חיחסית".100
186. על כך יש להוסיף כי בהתאם לפסיקה שלילת זכות הטיעון עשויה לעלות גם לכדי הפרת חובת הסבירות של הרשות המנהלית. כך בעניין אבנעל בית המשפט הנכבד קבע כי:
"מתן הנמקה שגויה ושלילת זכות הטיעון מן האזרח אינם עולים בקנה אחד עם סטנדרט ההתנהגות הראוי של הרשות. […] התנהלות סבירה של המשיבים כרשות מנהלית חייבה בנסיבות המקרה מתן זכות טיעון למערערים העלולים להיפגע מהחלטתם".101
187. יתרה מכך. היעדרן של זכויות דיוניות הולמות משליך במישרין גם על מידתיות הפגיעה בזכויות יסוד כתוצאה מהליכי הביקורת בנושאי הליבה. כך, מימושן של זכויות דיוניות אלה מהווה, כלשון בית המשפט הנכבד בעניין טרנר, "׳חגורת ביטחון׳ כנגד פגיעה 'העולה על הנדרש"?102 ובמילים אחרות: זכויות דיוניות לקויות וחסרות מוליכות לפגיעה שאינה מידתית.
188. כידוע, המשפט החוקתי מתנה את הפגיעה בזכויות יסוד של הפרט במגוון תנאים, בהם מידתיות הפגיעה.103 כך גם דרישת המידתיות במשפט המנהלי, החלה על פגיעה בזכויות ובאינטרסים נוספים מעבר לאלה המוגנים על ידי המשפט החוקתי־ "עילת המידהיות במשפט המינהלי בוחנה אה האיזון בין תכלית ההסדר הנבחן לבין האמצעי המשמש להשגתו. היא קובעת, כי החלטה שלטונית היא כדין, רק אס האמצעי שננקט לשמ הגשמת התכלית השלטונית, אינו פוגע בפרט מעבר לנדרש".104
189. בהתאם, פגיעה בזכויות הפרט היא מידתית רק אם היא עומדת בשלושה מבחני משנה ־ "מבחן התאמת האמצעי שנבחר להגשמת המטרה; מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה; וקיומו של יחס ראוי בין פגיעתו של האמצעי בפרט לבין התועלת שתצמח ממנו להגשמת המטרה".105 בנסיבות העניין, החלטת מבקר המדינה אינה עומדת במבחני המשנה השני והשלישי.
190. מבלי לגרוע מכך, יצוין כי ספק אם מתקיים בענייננו גם מבחן המשנה הראשון. אמנם, ככלל קיים קשר רציונלי מובנה בין הליכי ביקורת המדינה ובין השגת תכליות ציבוריות חשובות כגון קידום מינהל ציבורי תקין ויעיל. עם זאת, הרחבת הביקורת לנושאי הליבה כרוכה באופן בלתי נמנע בשיבוש משמעותי של עבודת ועדת החקירה העתידית, וזאת חרף עדיפותו המוסדית של מנגנון ועדת החקירה בביצוע בדיקה מקיפה אשר תניב מסקנות מערכתיות ואישיות כאחד ותסייע בטיוב ושיפור המינהל הציבורי. בכך, דווקא נפגעת האפשרות להפקת לקחים אפקטיבית ועמוקה, בבחינת "יצא שכרו בחפסדו".
191. מבחו חאמצעי שפגיעתו פחותת – פגיעה בזכות אינה מידתית אם "קיים אמצעי חלופי המגשים את תתכלית תמבוקשת במידת שוות או דומת, תוך פגיעת מתונת יותר בזכויות".106
192. בנסיבות העניין דרישה זו לא מתקיימת. לרשות המבקר עומדים לפחות שני ערוצי פעולה אפשריים אשר ביכולתם להגשים את תכליות ביקורת המדינה מבלי להסב את מידת הפגיעה הקשה שתיווצר ממימוש המתווה הנוכחי.
193. האמצעי הראשון – ניהול הליכי הביקורת בנושאי הליבה תוך התמקדות בהיבטים המערכתיים והרוחביים של עבודת הגופים המבוקרים על ידו בלבד, ובלא לקבוע ממצאים באשר לאחריות האישית של נושאי משרה ספציפיים. דרך זו מאפשרת להגשים את התכליות המרכזיות שבליבת עבודת הביקורת ואשר עניינן כאמור בתיקון ליקויים מערכתיים ובקידום היבטי רוחב של יעילות, חיסכון, תקינות וחוקיות ביחס לדרך העבודה וקבלת ההחלטות בשירות הציבורי,107 באופן שאינו חושף את מושאי הליכי הביקורת לסיכון לפגיעה ישירה וממוקדת בשמם מבלי שיש בידם כלים ראויים להתגוע מפניה.
194. חלופה זו מתיישבת היטב עם נסיבות המקרה דנן, נוכח העובדה כי בשלב זה "מרבית גורמי הביטחון הבכירים" שנוגעים לאירועי השבעה באוקטובר והמלחמה "כבר פרשו או יפרשו בקרוב מתפקידם".108 הדברים נכונים, בין היתר, לגבי שר הביטחון, הרמטכ״ל, ראש אמ״ן, מפקד פיקוד הדרום (וקודמו בתפקיד), ראש אגף מבצעים וראש שירות הביטחון הכללי. בנסיבות אלה נחלשת בצורה ניכרת התועלת המיידית הגלומה מלכתחילה בבחינת אחריות אישית במסגרת הליכי ביקורת המדינה. ממילא, הטלת אחריות אישית על ידי המבקר על גורמים אלה, שאינם ממלאים עוד תפקיד בגוף מבוקר, מעוררת שאלה משפטית מורכבת, וספק רב אם היא מצויה בגדרי סמכות המבקר.
195. ויודגש, צעד מסוג זה איננו חסר תקדים. דרך פעולה דומה ננקטה בעבר על-ידי ועדת וינוגרד, אשר החליטה לבסוף למקד את הדו״ח הסופי בכשלים מערכתיים בלבד, תוך הימנעות מהטלת מסקנות אישיות. באופן זה נהגו בעבר גם ועדות חקירה ממלכתיות כגון ועדת החקירה הממלכתית בנושא טיפולן של הרשויות המוסמכות במפוני גוש קטיף וצפון השומרון (ועדת מצא) ו-ועדת החקירה הממלכתית לעניין הטבח במערכת המכפלה בחברון (ועדת שמגר).
196. האמצעי החלופי השני – אם המבקר מבקש להותיר את האפשרות להטלת אחריות אישיות על כנה, מוטל עליו – למצער – לאמץ מנגנון דיוני מורחב, אשר יבטיח את זכויותיהם של מושאי הליכי הביקורת בדומה להסדר הקבוע בסעיף 15 לחוק ועדות חקירה.
197. רק באופן זה ניתן לאזן בצורה הולמת ושקולה בין עריכת ביקורת נרחבת הכוללת בחינת ליקויים מוסדיים ואישיים כאחד, עם החובה לנהל הליך הוגן אשר נותן ביטוי ראוי לחומרתן ורגישותן של הסוגיות הנבחנות. כך נהגה כאמור ועדת זיילר, וכך גם פעלה ועדת וינוגרד בשלב שבו הצהירה על האפשרות שתטיל מסקנות אישיות. כך מתחייב גם בנסיבות ענייננו.
198. ההחלטה שלא לבחור בפתרונות אלה אינה מידתית.
199. מבחו היחס ביו התועלת לנזק – החלטת מבקר המדינה יכולה לעמוד רק אם מתקיים "יחס ראוי בין התועלת הגלומה בהסדר, לבין הנזק הכרוך בו, בדמות פגיעה בזכויות".109
200 . בענייננו, הנזק הכרוך בקיומם של הליכי ביקורת בנושאי הליבה – במתכונתם הנוכחית וללא הסדר דיוני הולם – הוא חמור, חריף ורחב־היקף.
201. הדברים נוגעים בראש ובראשונה לפגיעה האנושה בכבודם, שמם הטוב ועתידם של מושאי הליכי הביקורת וביכולתם הדיונית להתגונן מפניה. פגיעות אלו אינן תיאורטיות או שוליות, אלא מוחשיות, קונקרטיות וחמורות. די בכך שהמבקר הצהיר מראש על כוונתו להטיל אחריות אישית – בוודאי ״ביקורת אישית חמורח״ – תוך נקיבה בשמות האחראים בצמרת צה״ל כדי ללמד כי הפוטנציאל לפגיעה קשה בפרט אינו תוצאה עקיפה של הביקורת אלא חלק אינהרנטי ממנה.
202. לכך מצטברות ההשלכות הציבוריות השליליות הנוספות ובכללן הפוטנציאל לסיכול ועדת חקירה ממלכתית עתידית ויכולתה להגיע לחקר האמת תוך שמירה על טוהר ההליך.
203. לנוכח היקפו החריג של הנזק, אין מדובר בהחלטה העומדת באיזון הראוי בין הפגיעה לבין התועלת האפשרית שתצמח ממנה – ככל שזו קיימת. ודאי שכך כאשר הפגיעה מתרחשת בשלב שבו תלויה ועומדת שאלת הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית שצפויה להתמקד בנושאי הליבה.
204. אכן, לעיכוב הליכי הביקורת עד להכרעה בשאלת הקמת ועדת חקירה ממלכתית יש עלות ציבורית מסוימת, בעיקר בהיבט של עיכוב מסוים בהפקת הלקחים. אולם, עלות זו מוגבלת ומתוחמת והיא נסוגה מפני אינטרסים ציבוריים כבדי משקל – בראשם שמירה על טוהר ההליך, הבטחת זכויותיהם של מושאי הליכי הביקורת, והיכולת לנהל בירור ציבורי אפקטיבי ובלתי תלוי. הדברים אמורים במיוחד שעה שקיימת אפשרות ממשית כי מנגנון חקירה חלופי ־ ועדת חקירה ממלכתית או ועדת חקירה מסוג אחר – אכן יוקם בעתיד. כך עולה כאמור גם מהצהרות ראש הממשלה והממשלה בעת האחרונה.
205. לחלופין, גם להחלת סעיף 15 לחוק ועדות חקירה על הליכי הביקורת שמקיים המבקר יש עלות. עלות זו היא בראש ובראשונה הזכויות המוקנות למושאי הליכי הביקורת לפי הדין, על כל המשתמע מהן במישור הפרוצדורלי. ואולם, גם אט מתלווה לזכויות מושאי הליכי הביקורת סרבול מסויט בהליכי הביקורת – זהו מחיר שיש לשלם, שכן לא ניתן לההזיק את המקל משני קצותיו; גט להציב את מושאי הליכי הביקורת בפגי השש לפגיעה ישירה ואנושה וגט לשלול מקט את זכויותיהם לפי הרין.
206 . בנסיבות אלה, הרי שהחלטת המבקר אינה עומדת גם ברובד זה של מבחן המידתיות.
פרק ד – סיכוט
החלטת מבקר המדינה להרחיב את הליכי ביקורת המדינה לנושאי הליבה הקשורים באירועי השבעה באוקטובר 2023 ופרוץ מלחמת "חרבות ברזל" ־ הורגת מגדרי סמכותו של מבקר המדינה ותפקידו המשטרי. חקירת נושאים אלה ־ על רגישותם, היקפם וחשיבותם הציבורית יוצאי הדופן ־ צריכה להישמר לוועדת חקירה ממלכתית, למצער בעת זו, בטרם התקבלה החלטה סופית בעניין.
208 . לחלופין, גם אם החלטת מבקר המדינה נעשתה בסמכות ־ ולא היא ־ דינה להתבטל בהיותה בלתי סבירה באופן קיצוני, מנוגדת לכללי הצדק הטבעי וכרוכה בפגיעה בלתי מידתית בזכויות יסוד.
209 . מכלל הטעמים שפורטו לעיל, בית המשפט הנכבד מתבקש בזאת להוציא מלפניו את הצווים המפורטים ברישא עתירה זו.
- לעתירה זו מצורף תצהיר של רס״ן אלמוג מגל, קצין מטה בלשכת הסנגורית הצבאית הראשית.
אביגדור קלגסבלד, אופירה אלקבץ רוטשיין, אבי חלבי
עו״ד סדן j אריאל הראל עוזר בכיר לסנגורית הצבאית הראשית
באי-כוח העותרת
תצהיר מטעם העותרת
אני הח״מ, רס״ן אלמוג מגל, ת״ז 314722349, לאחר שהוזהרתי כי עליי להצהיר אמת וכי אהיה צפוי לעונשים הקבועים בחוק אס לא אעשה כן, מצהיר נזה כדלקמן:
1 . אני משרת כקצין מטה בלשכת הסנגורית הצבאית הראשית.
2. תצהירי זח ניתן לתמיכה בעתירה מטעם הסנגוריה הצבאית בקשר להליכי ביקורת המדינה ב״נושאי הליבה״ הנוגעים לאירועי השבעה באוקטובר 2023 ולמלחמת "חרבות ברזל".
3. הריני מצהיר כי העובדות המפורטות בעתירה הן נכונות למיטב ידיעתי ואמונתי.
4. הריני מצהיר כי כל הטענות המשפטיות בעתירה הן נכונות למיטב ידיעתי ואמונתי ובהתאם לייעוץ משפטי שניתן לי.
5 זה שמי, וו חתימתי ותוכן תצהירי אמת.
רס׳ץ אלמוג מגל
אישור חתימה
הריני מאשר, כי ביום 3 ביוני 5 202, בשעה 13:30, הופיע לפניי, עו"ד אריאל הראל מטעם הסנגוריה הצבאית, במשרדי הסנגוריה הצבאית הראשית במחנה הקריה, רס״ן אלמוג סגל הנושא תעודת זהות מסמר 314722349, שזוהה על ידי ומוכר לי אישית.
לאחר שהזהרתי את המצהיר, כי עליו להצהיר את האמת, וכי הוא צפוי לעונשים הקבועים בחוק אם לא יעשה כן, אישר הנ״ל את נכונות הצהרתו וחתם עליה בפניי.
1 הפירוט צורף כנספח ב׳ להודעת המשיבים מיום 27.3.2025 בבג״ץ 1015/24 תנועת אומ״ץ – אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי ומשפטי ואח׳ נ׳ מבקר המדינה ואח׳ (להלן: "עניין תנועת אומ״ץ") מצ״ב נספח לעתירה.
2 בר״ם 8777/06 מפעלי תחנות בע״מ נ׳ הועדה המקומית לתבנון ובניה טבריה (19.11.2006), סעיף 9 לפסק הדין. וראו גם בר״ם 2541/23 גאבר נ׳ מדינת ישראל שר הפנים (4.4.2023) סעיף 5 לפסק הדין.
3 בג״ץ 4889/24 ; בג״ץ 5221/24 ; בג״ץ 6040/24 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח׳ נ׳ ממשלת ישראל ואח׳ (להלן ־ "עניין ועדת החקירה").
4 ’ ראו ״פירוט ביקורות מבקר המדינה״ (נספח 1).
5 ראו למשל בר״ם 879/18 עיריית בני ברק נ׳ כרס גפן ישראל בע״מ (5.3.2018) סעיף 13 להחלטה ; בר״ם 6862/12 פלוני נ׳ שר הפניס (20.11.2012) סעיף 8 להחלטה, בר״ם 5388/13 אסעד נ׳ שר הפנים (12.8.2013) סעיף 4 להחלטה. השוו גם, בדרך של קל וחומר, לבר״ם 7582/12 פריידי נ׳ משרד הפנים (13.12.2012), שם ניתן צו ביניים למרות שסיכויי העתירה היו נמוכים (שם, סעיפים 7 ו-10 להחלטה).
6 ראו גם המרריך לביקורת המרינה – "מרשום שמות וחטלת אחריות אישית בראי רוחות ׳שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל"׳ (נשמח 20 להלן).
7 סעיף 7 להודעת המשיבים מיום 27.3.2025 בעניין תנועת אומ״ץ (נספה 1).
8 סעיף 10 לפסק הדין.
9 בג״ץ 6666/07 הסנגוריה הצבאית נ׳ הוועדה לבדיקת ארועי המערכה בלבנון 2006 (4.9.2007) (להלן: "עניין וינוגרד המוקדם"). בהקשר זה, בית המשפט הנכבד ציין כי ״בבג״ץ 6666/07 הנ״ל ראינו להידרש לטענותיה העקרוניות של הסנגוריה הצבאית הראשית בנוגע להיקף זכות הטיעון והעיון בפני ועדת וינוגרד, שכן אותה עת, עמדת הוועדה היתה כי כאשר יזוהו הנפגעים הפוטנציאלים, תשלחנה אליהם הודעות מתאימות על־ מנת לאפשר להם לממש את זכות הטיעון בטרם הוצאת הדו״ח הסופי של הוועדה. באותו שלב, חיה ממש בטענת הסנגוריה הצבאית לפיה הנפגעים מהדו״ח החלקי עשויים להירתע מלעתור בעצמם לבית־משפט זה, מחשש שיתרמו בכך לזיהוים כנפגעים פוטנציאלים בדו״ח הסופי״ (בג״ץ 8793/07 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ ועדת הבדיקה בעניין המלחמה בצפון על־פי סעיף 8א לחוק הממשלה (27.11.2007), סעיף 9 לפסק הדין (להלן: עניין וינוגרד המאוחר")).
10 בג״ץ 3289/24 דקה נ׳ ממלא מקום נציב שירות בתי הסוהר (30.9.2024) (להלן: ״עניין דקה״), סעיף 25 לפסק הדין.
11 בג״ץ 1135/24 התנועה למען אימה השלטון בישראל נ׳ מבער המדינה.
12 ראו סעיף 11 לתגובת משיבי המדינה לבקשות לצווי ביניים מיום 13.6.2024 בעניין תנועת אומ״ץ (נספה 7).
13 ראו סעיפים 72-71,69 לתגובת המשלימה מטעם משיבי המדינה מיום 15.7.2024 בעגיין תנועת אומ״ץ (נספה 8).
14 שם, בסעיף 53.
15 סעיף 2 למכתב.
16 סעיף 3 למכתב.
17 סעיף 2 למכתב.
18 ראו הביקורת המסומנת 12 ב״פירוט ביקורות מבקר המדינה״ (נס&ח 1).
19 lfעניין ועדת החיזירוז.
20 עמדת היועצת המשפטית לממשלה פורטה עוד ביום 6.6.2024 במכתב ששלחה בנושא לראש הממשלה (נספח 21).
21 כך עולה, בין היתר, ממכתב מזכיר הממשלה מיום 7.7.2024 במענה למכתבה הנזכר של היועצת המשפטית לממשלה מיום 6.6.2024
(נספח 22). ראו לעניין זח גם סעיף 62 לתגובה המשלימה מטעם משיבי המדינה מיום 15.7.2024 בעניין תנועת אומ״ץ (נספח 8).
22 בג״ץ 54321-03-25 התגועה למען איכות השלטון בישראל ואח׳ נ׳ ממשלת ישראל (21.5.2025), סעיפים 4 ו-17 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז.
23 כך, בהתאם לסעיף 1 לחוק ועדות חקירה "ראתה הממשלה שקיים עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית אוונח שעת הטעון בירור, רשאית היא להחליש על הקמת ועדת חקירה שתחקור בעניין ותמסור לה דין וחשבון".
24 ראו בכלליות אביגדור קלגסבלד ועדות חקירה ממלכתיות (2001) (להלן: "קלגסבלד"), בעט׳ 21-19.
25 שם, בעט׳ 81-79.
26 24סעיף 4 לחוק ועדות חקירה.
27 סעיפים 13-7 לחוק ועדות חקירה.
28 סעיפים 20-18 לחוק ועדות חקירה.
29 28סעיף 15 לחוק ועדות חקירה.
30 ראו יוסף חיים שפירא, אלי מרזל ומתן גוטמן "מבקר המדינה והפיקוח הערכי על פעילות כוחות הביטחוף׳ היבטים בביקורת רשויות המדינה – כתבים ואסופת מאמרים לכבודו ולזכרו של השופט אליעזר גולדברג 175 (חני אופק-גנדלר, אהרן ברק וענת הורוויץ עורכים 2023), עט׳ 202.
31 ראו למשל: ועדת החקירה הממלכתית בנושא מלחמת יום הכיפורים; ועדת החקירה הממלכתית לחקירת האירועים במחנות הפליטים בביירות; ועדת החקירה הממלכתית בנושא הטבח במערת המכפלה בחברון; ועדת החקירה הממלכתית לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000. כן ראו הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006, אשר הוקמה כוועדת בדיקה ממשלתית, אך למעשה הוקנו לה סמכויות דומות לוועדת חקירה ממלכתית.
32 סעיף 62 לתגובה המשלימה מטעם משיבי המדינה מיום 15.7.2024 בעניין תנועת אומ״ץ (נספח 8).
33 ראו מכתב מבקר המדינה לרמטכ״ל מיום 25.1.2024 (נספה 5).
34 ראו בג״ץ 4870/10 בלוס־דוד נ׳ מבקר המדינה (23.6.2011) (להלן: ״עניין בלום־דוד״), סעיף 19 לפסק הדין.
35 ראו דפנה ברק-ארז משפט מינחלי כרך א׳ (2010), בעט׳ 99-97 (להלן: "ברק־ארז").
36 36 ע״א 461/61 מנהל אגף המכס והבלו נ׳ לוינסון, פ״ד טו(3) 2226 (1961), עט׳ 2236 ["כלל גדול הוא בפרשנות הומים שיש לשאוף
לפירוש המוצא לכל הוראה והוראה שבחוק את מקומה ותכליתה הראויים לה, ויש להימנע מפירוש המביא לידי מסקנה שהמחוקק
הכניס לתוך החוק דבר שהיה מיותר ושאין לו תכלית משלו״]. ראו גם: אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה (1993), עט׳ 599-595.
39 ראו והשוו: רע״א 6403/14 שירות מזור א׳ לתקון ושפוץ מוצרי חשמל נ׳ 7.1.2015) whirlpool eurpe s.r.l Italy), סעיף 19 לפסק הדין. ראו גם: בג״ץ 7803/06 אבו ערפה נ׳ שר הפנים (13.9.2017) סעיף 11 לפסק דינה של השופטת ד׳ ברק-ארז.
40 ראו והשוו בג״ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה נ׳ ראש ממשלת ישראל, פ״ד סא(1) 1 (2006), עט׳ 54 ["בקביעת הפעילויות הבאות
41 בתחום השיורי של סמכויות הממשלה ניתן דעתנו, כמובן, לפעילויות שעל־פי המסורת החוקתית המקובלת עלינו רואים אותן בפעילויות בתחומה של הממשלה(…) החוק ביקש להעניק לממשלה כלים למימוש סמכויותיה כרשות מבצעת, וגבולות הסמכות השיורית ייקבעו כמו־מאליהם בתחומי גבולות סמכות הביצוע"].
42 ’־בג״ץ 428/86 ברזילי נ׳ ממשלת ישראל, פ״ד מ(3) 505 (1986), עט׳ 602, עט׳ 606-605. ראו גם דברי חמשנח לנשיא מרים בן פורת בעמי 583 [״מבחינת ׳הפרדת הרשויות׳ המקובלת על תכול, יש לראות בנשיא המדינה בעל סמכות ׳שיורית׳(…) או סמכות ׳רזרבית׳ (…) וכזאת עליה להישאר. כל שיקפיד נשיא המדינה לא לדון בחנינה, כאשר סיימת רשות אחרת המוסמכת עדייו לפעול – כו ייסב"].
°* ברק־ארז, עט׳ 142 וההפניות המובאות שם.
43 אליעזר גולדברג, ״סוגיות בביקורת המדינה ממבט אישי״ היבטים בביקורת רשויות המדינה – כתבים ואסופת מאמרים לכבודו
44 ולזכרו של השופט אליעזר גולדברג 37 (חני אופק־גנדלר, אהרן ברק, ענת הורוויץ עורכים, 2023), עט׳ 53.
42 סעיף 87 לתגובה המשלימה מטעם משיבי המדינה מיום 15.7.2024 בעניין הגועה אוט״ץ (נטפה 8).
45 43ראו הפרק בהנחיה העוסק ב״ביקורת על מדיניות וערכים״ (נטפה 25).
46 ראו הפרק בהנחיה העוסק ב״מתו ממצא ביקורת״ ובפרט בחלק שכותרתו ״ביסוס הממצא והצגתי״ (נספח26).
47 סעיף 9 לחוק מבקר המדינה.
48 44 ראו בג״ץ 381/85 בנק לאומי לישראל בע״מ נ׳ ועדת החקירה לעניין ויסות מניות הבנקים, פ״ד לט(4) 225 (1985) (להלן: "עניין ויסות מניות הבנקים״), עט׳ 233־234.
49 כך, בהתאם לסעיף 26 לחוק מבקר המדינה "המבקר ובן מי שנתמנה על ידיו לכך באישור הועדה יהיו להם כל הסמבויות האמורות בסעיפים 8 עד 11 ו־27(ב) ו־(ד) לחוק ועדות הקידה, תשכ״ס־1968, בשינויים חמחוייבים".
50 סעיף 12 לחוק ועדות חקירה.
51 ” סעיף 18 לחוק ועדות חקירה.
52 ראו בג״ץ 258/07 גלאון נ׳ וועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת ארועי המערכת בלבנון (6.2.2007), סעיף 6 לפסק דינה של הנשיאה ד׳ ביניש ["פרסום הדיונים בהליך השיפוטי או בהליך מעין-שיפוטי תורם לחיזוק אמון הציבור ברשויות הציבור בכלל, ובגוף הדן בעניין בפרט. באמצעות פומביות הדיון, הצדק לא רק נעשה אלא גם נראה, וכך נמנע הרושם שהדין נעשה במסתרים ומשיקולים נעלמים"].
53 לפי סעיף 17(א) לחוק מבקר המדעה, ועדת המשנה "רשאית להחליט, בהתייעצות עם המבקר, כי דין וחשבון או חוות דעת של המבקר, או חלקים מהם, לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו, אם הדבר נראה לה דרוש לשם שמירה על בטחון המדינה או כדי למנוע פגיעה ביחסי חוץ או בקשרי מסחר בין־לאומיים שלה".
54 סעיף 4 לחוק ועדות חקירה.
55 סעיף 1 לחוק מבקר המדינה.
56 ראו ״פירוט ביקורות מבקר המדינה״ (נספח 1).
57 סעיף 62 לתגובה המשלימה מטעם משיבי המדינה מיום 15.7.2024 בעניין תנועת אומ״ץ (נספח 8).
58 סעיף ב׳ להחלטת ממשלת ישראל מיום 5.5.2025 (נספח 24).
59 ראו הודעות מבקר המדינה מיום 27.12.2023 ומיום 11.1.2024 (נספחים 4-12).
60 ראו מכתב היועצת המשפטית לממשלה מיום 5.5.2025 (נספח 23).
61 ע״פ 2910/94 יפת נ׳ מדינת ישראל, פ״ד נ(2) 221 (1996), עט׳ 298-297. וראו גם: קלגסבלד, עט׳ 272.
62 קלגסבלד, עמ׳ 154.
63 ראו סעיפים 277־281 לתגובה לבקשה למתן צו ביניים ותגובה מקדמית לעתירה מטעם מבקר המדינה מיום 10.6.2024 בעניין תנועת אומ״ץ {נספח 6).
64 עניין ויסות מניות הבנקים, עט׳ 239.
65 עניין בלום־דוד, סעיף 23 לפסק הדין. ראו גם האמור בסעיף 3 לתשובת היועץ משפטי במשרד מבקר המדינה מיום 7.4.2025 (נספח 12).
66 44ראו המדריך לביקורת המדינה – ״זכוה הטיעון ־ פנייה ושימוע״ (נספה 27).
67 שם.
68 ראו המדריך לביקורת המדינה – "פרסום שמות וחטלת אחריות אישית בראי דוחות ׳שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברת׳" (נספח 20).
69 ע״ב 2/84 ניימן נ׳ יו״ר ועדת חבחירות חמרכזית לכנסת חאחת-עשרח, פ״ד לט(2) 251,225 (1984).
70 ראו המדריך לביקורת המדינה – ״זכות חעיון״ (נספח 28). כן ראו עניין טרנר, עט׳ 784-783.
71 ע״פ 4456/14 קלנר נ׳ מדינה ישראל (29.12.20215), סעיף 12 לפסק דינו של השופט ס׳ ג׳ובראן.
72 ראו והשוו: ע״פ 6001/12 פלוני נ׳ מדינה ישראל (12.5.2013), סעיף 7 לפסק דינו של השופט נ׳ הנדל נ״כלי החפירה היעיל ביוהר הוא החקירה הנגדית. טול מהערבאה הריונית השומעת ראיות בנושא השנוי במחלוקת בין הצדדים את החקירה הנגדיה, ונטלה ממנה אה אבן הבוחן הטובה ביותר המסייעת לה להגיע לחקר האמת […]״]. ראו גם: יעקב קדמי, על טדר הדין בפלילים (חלק שני, תשס״ט), עמי 1577.
73 עניין קלנר, סעיף 15 לפסק דינו של השופט ג׳ובראן. ראו גם: נעה זלצמן "גביה מוקדמת של עדות, אימרה בכתב והחקירה שכנגד בהליך הפלילי״ עיוני משפט ח 584 (1981), עמי 588-586.
74 לא בבדי מבקר המדינה לשעבר, השופט אליעזר גולדברג ז״ל ציין כי "משרד מבקר המדינה אינו ערכאה משפטיה ואין הוא שומע בעת עריכת ביקורה, עדויות בפרוצדורה הנהוגה בבית משפט. במצב דברים זה, ייקשה על מבקר המדינה, דרר כלל, לטבוע ממצאים בדבר חוטר מהימנותם של יעדים׳ 1…]״. ראו מבקר המדינה דוח על ממצאי הביקורת בעניין אסון ׳צאלים ב׳ (1999), עמי 28.
75 72 אלה כוללים בהתאם ללשון ההנחיה "ככלל, שמוה נבחרי ציבורי ובעלי תפקידים בגוף המבוקר מדרגת סמנכ״ל ומעלה, בעלי הפקידים בצבא מדרגה הא״ל ומעלה ובעלי הפקידים במשטרה מדרגה הנ״ץ״ (נטפח 20).
76 ראו סעיף 4.6.1 להנחיה הקודמת (נטפח 19).
77 ראו המדריך לביקורת המדינה – ״זכות חטיעון ־ פנייה ושימוע״ (נספח 27).
78 רע״ב 4644/15 ראעי נ׳ שירות בתי הסוהר (15.6.2016) (להלן: "עניין ראעי"), סעיף 14 לפסק הדין. וראו גם אהרן ברק חוק-יסור: כבור הארס וחירותו וחוק־יסוד: חופש העיסוק כרך ב ־ הזכות לכבוד האדם עט׳ 1145 (2023) (להלן: "ברק").
79 בג״ץ 7805/00 אלוני נ׳ מבקרת עיריית ירושלים, פ״ד נז(4) 577 (2003) (להלן: ״עניין אלתי״), עט׳ 598.
80 בג״ץ 4914/94 טרנר נ׳ מבקרת המרינה, פ״ד מט(3) 771 (1995) (להלן ־ ״עניין טרנר״), עט׳ 791. וראו גם ברק, עט׳ 1163-1162 ; עניין ראעי, סעיף 16 לפסק הדין.
81 ראו בג״ץ 3495/06 מצגי נ׳ היועץ המשפטי לממשלה (30.7.2007), סעיף 9 לפסק הדין. בדומה, לעניין זכות העיון הנגזרת מזכות הטיעון, ראו גם בג״ץ 10271/02 פריד ג׳ משטרת ישראל מחוז י״ם, פ״ד סב(1) 106 (2006), עט׳ 150.
82 יצחק זמיר הטמבות המנהלית ברך ב ־ ההליך המנהלי (2011), עמי 1172.
83 עניין אלוני, עמי 599.
84 על הבחנה זו חזר בית המשפט הנכבד גם בעניין בלום־דוד (סעיף 23 לפסק הדין).
85 82עניין טרנר, עט׳ 791.
86 שם, עמי 790.
87 שם, עט׳ 787.
88 88ראו בג״ץ 2759/12 וינר נ׳ מבקר המדינה (28.6.2012), סעיף 11 לפסק הדין לפסק דינה של השופטת ארבל. כן ראו מיכל טמיר "הליך ראוי בעבודת מבקר המדינה" היבטים בביקורת רשויות המדינה ־ כתבים ואסופת מאמריט לכבודו ולזברו של השופט אליעזר גולדברג 595 (חני אופק-גנדלר, אהרן ברק, ענת הורוויץ עורכים, 2023), בעט׳ 624-623.
89 ראו נספח ב1 ״החלטת הוועדה מיום 20 ביולי 2006״ שצורף לדו״ח ועדת זיילר מיום 18.2.2007.
90 עניין וינוגדד המוקדם. יוער כי לקראת פרסום הדו״ח הסופי של ועדת וינגודד החליטה הוועדה לחזור בה מכוונתה המקורית לפרסם מסקנות והמלצות אישיות. על רקע זה, ונוכח עמדת הוועדה כי בנסיבות אלה לא יהיו נפגעים פוטנציאלים ממסקנותיה, הוועדה החליטה להימנע משליחת הודעות למימוש זכות הטיעון בפניה בטרם הגשת חדו״ח הסופי. ראו עניין וינוגדד המאוחר, סעיף 4 לפסק הדין.
91 עניין דקת, סעיף 25 לפסק הדין.
92 עמי 374.
93 בג״ץ 1405/14 מלוין נ׳ המשגה למנכ״ל משרד הבריאות (7.8.2014), סעיפים 23 ו-25 לפסק הדין.
94 ראו מיכל טטיר מבט ביקורתי על ביקורת המדינה (2009), בעט׳ 54 נ״גם על מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור חליס כללי הימור של המשפט המנהלי, ועקב בך יש פיקוח שיפוטי של בית המשפט הגבוה לצדק על היבטי חוקיות ומבירות בעבודת המבקר"].
95 ע״א 294/91 חברת קדישא גהש״א "קהילת ירושלים״ נ׳ קסטנבאום, פ״ד מו(2) 464 (1992), עט׳ 524.
96 4’ ראו למשל בג״ץ 4386/16 מדיו נ׳ נציבות בתי הסותר (13.6.2017), סעיפים פא-פב לפסק הדין.
97 55ראו למשל עע״מ 1038/08 מדינה ישראל נ׳ געאביץ (11.8.2009), סעיף ט״ו לפסק דינו של חשופט א׳ רובינשטיין.
98 ברק־ארז, בעמ׳ 528.
99 ראו ע״א 183/69 עירית פתח תקוה נ׳ טחן, פ״ד כג(2) 398 (1969).
100 88 עע״מ 7201/11 רחמני ד.א. עבודות עפר בע״מ נ׳ רשות שדות התעופה (7.1.2014), סעיף 45 לפסק דינו של השופט א׳ שהם.
101 ע״א 1081/00 אבנעל חברה להפצה בע״מ נ׳ מדינת ישראל, פ״ד נט(5) 193 (2005), עמי 203.
102 עניין טרנר, עמ׳ 791.
103 סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האד□ וחירותו.
104 רע״ב 994/24 שירות בתי הסוהר נ׳ ת׳דד (6.11.2024), סעיף 28 לפסק הדין.
105 שם.
106 בג״ץ 1268/23 מגן ביטחון ני ראש המטה הכללי (10.8.2024) (להלן ־ ״עניין מגן״), סעיף 68 לפסק הדין.
107 ראו גם: יעקב אור (מנדי) "ביקורת המדינה כמבקרת מערכת הביטחון" היבטים בביקורת רשויות המדינה ־ כתבים ואסופת מאמרים לכבודו ולזכרו של השופט אליעזר גולדנברג 244,223 (חני אופק-גנדלר, אהרן ברק וענת הורוויץ עורכים 2023) נ״יש לתת דגש מיוחד לביקורות מערכתיות, חוצות ארגונים, ששם יתרונה המוחלט והיחסי של ביקורת המדינה בביקורתה את מערכת הביטחון"].
108 ראו מכתב היועצת המשפטית לממשלה מיום 5.5.2025 (נספח 23).
109 עניין מגן, פסקה 75 לפסק הדין.