יצחק עמית: חרף החלטה של גלי בהרב מיארה שלשופטת חנה טרכטינגוט לא מגיע פנסיה חזירית חזקת תקינות המנהל לא חלה על מדושני העונג

יצחק עמית קובע שהשופטת בדימוס חנה טרכטינגוט תקבל פנסיה תקציבית – בעוד האוצר ובכירי הייעוץ טענו שהיא זכאית רק לפנסיה צוברת ● מותח ביקורת על המשנה ליועץ המשפטי, המשנה לפרקליט המדינה והיועץ המשפטי של האוצר

השופטת בדימוס חנה טרכטינגוט תקבל פנסיה תקציבית על תקופת כהונתה בבית הדין האיזורי לעבודה, ולא פנסיה צוברת כעמדת משרד האוצר. כך קובע (27.5.24) שופט בית המשפט העליון, יצחק עמית, במקרה נדיר במיוחד בו שופט בדימוס עותר לבג”ץ בנוגע להשלכות של עבודתו השיפוטית, ותוך ביקורת חריפה על משרד האוצר ועל בכירים במשרד המשפטים.

טרכטינגוט עבדה בשנים 2004-1987 כעורכת דין בביטוח הלאומי ובוטחה בפנסיה תקציבית (כולה על חשבון המדינה והתשואה בה מובטחת מראש). בשנים 2023-2004 כיהנה כשופטת, כאשר הפנסיה שלה בגין תקופה זו היא שעמדה במוקד המחלוקת: האם פנסיה צוברת (חלקה על חשבון העובד וללא תשואה מובטחת) כמו כל השופטים מאז 1999, או פנסיה תקציבית כהמשך לעבודתה בביטוח הלאומי.

כאשר מונתה טרכטינגוט לשופטת, נמסר לה בכתב שהיא תקבל פנסיה תקציבית וכך גם נהגו הצדדים בפועל, כאשר לא בוצעו הפרשות משכרה לפנסיה. רק בדיעבד נודע לה, כי בשנת 2016 הביע האוצר את עמדתו ולפיה בנסיבות כאלה – מעבר משירות המדינה ופנסיה תקציבית למערכת המשפט ופנסיה צוברת – תינתן פנסיה צוברת על תקופת השיפוט; המחלוקת בנושא נודעה לטרכטינגוט רק ב-2022.

בפברואר 2023, מספר ימים לפני פרישתה של טרכטינגוט, קבע מנהל בתי המשפט דאז, מיכה שפיצר, כי היא זכאית לפנסיה תקציבית גם בגין תקופת השיפוט. שלושה ימים לפני כן קבעה המשנה לפרקליט המדינה לעניינים אזרחיים, אורית קוטב, כי יש להעביר לשפיצר בתוך שלושה ימים עמדה ולפיה טרכטינגוט אינה זכאית לפנסיה תקציבית. העמדה הגיעה אליו בפועל רק בסוף החודש, ואז ביקשה ממנו הפרקליטות להשעות את ביצוע ההחלטה. שפיצר סירב, אך במארס 2023 הודיעו קוטב והמשנה ליועצת המשפטית לממשלה למשפט ציבורי-חוקתי, אביטל סומפולינסקי – על דעת היועצת המשפטית לממשלה, גלי מיארה – כי אין אפשרות לשלם לטרכטינגוט פנסיה תקציבית. בעקבות זאת הודיע היועץ המשפטי של משרד האוצר, אסי מסינג, כי היא תקבל רק פנסיה צוברת.

עמית קיבל את עתירתה של טרכטינגוט תוך ביקורת חריפה על משרד האוצר ובכירי משרד המשפטים שהיו מעורבים בנושא, ואשר לדבריו פעלו שלא כדין תוך עשיית דין עצמי, והתעלמו מהחלטתו של שפיצר – שהוא המוסמך בנושא גמלאות שופטים – כאילו לא באה לעולם. בכך הם שללו מטרכטינגוט את זכות הטיעון והערעור, ואילצו אותה לעתור לבג”ץ – תוך שמנהל בתי המשפט הוא משיב פורמלי בלבד ועמדתו אינה מובאת במישרין בפני בית המשפט.

עוד אומר עמית, כי האוצר והיועצת המשפטית כלל לא התייחסו לנקודה חשובה זו, ו”הדבר אך מעיד על ההתעלמות הבוטה מהחלטתו של הממונה על הגמלאות [שפיצר] או על אי-הבנה של חשיבות הטענה המקדמית”. עוד דוחה עמית את הטענה לפיה היה על שפיצר לציית ליועצת המשפטית או לערער לבית המשפט העליון: “הכפפת הממונה על גמלאות השופטים לחוות דעתה של היועצת המשפטית לממשלה, כמו היה הממונה גוף מינהלי של הרשות המבצעת, פוגעת ברציונל של עצמאות מערכת המשפט, של אי-תלות הרשות השופטת ואי תלות השופטים”.

המדינה חויבה בתשלום הוצאות בסכום חריג של 50,000 שקל. השופטים יעל וילנר ועופר גרוסקופף הסכימו עם עמית. את טרכטינגוט ייצגו עוה”ד טל מאירסון, אלה גור והגר גיארי-בצלאל, ואת המדינה – עוה”ד אביה גולדין-טשיל; ומיכל לייסר.

להלן פסק הדין:

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג”ץ  3989/23

לפני:	כבוד השופט י’ עמית
	כבוד השופטת י’ וילנר
	כבוד השופט ע’ גרוסקופף

העותרת:

שופטת (בדימוס) חנה טרכטינגוט

נ  ג  ד

המשיבים:	1. מנהלת מינהלת הגמלאות
	2. מינהלת הגימלאות
	3. משרד האוצר
	4. היועצת המשפטית לממשלה
	5. מנהל בתי משפט – הממונה על גמלאות השופטים

התנגדות לצו על תנאי

תאריך הישיבה:

כ”ח באלול התשפ”ג (14.9.2023) כ”ג ניסן התשפ”ד (1.5.2024)

בשם העותרת:     בשם המשיבים 4-1:

עו”ד טל מאירסון; עו”ד אלה גור; עו”ד הגר גיארי בצלאל   עו”ד אביה גולדין טשיל; עו”ד מיכל לייסר

 

פסק-דין

 

השופט י’ עמית:

 

1. עניינה של העתירה שלפנינו במחלוקת שנפלה בין העותרת לבין המשיבים 4-1 (להלן: המשיבים) בשאלה אם העותרת זכאית לפנסיה תקציבית ביחס לתקופת כהונתה כשופטת בצירוף תקופת עבודתה הקודמת במוסד לביטוח לאומי. העתירה מעוררת שאלה מקדמית בדבר הדרך שבה היה על המשיבים לנקוט, אם בכלל, על מנת לתקוף את החלטת מנהל בתי המשפט השופט מ’ שפיצר, הוא המשיב 5 (להלן: הממונה על גמלאות השופטים או הממונה או הגורם המוסמך) שבגדרה נקבע כי העותרת זכאית לפנסיה תקציבית.

 

רקע עובדתי

 

2. העותרת מונתה כשופטת ביום 13.1.2004 וכיהנה כשופטת בבית הדין האזורי לעבודה משך כ-19 שנים עד לפרישתה לגמלאות בחודש פברואר 2023, לאחר שהודיעה על כך כשנה וחצי מראש. קודם למינויה לשיפוט, עבדה העותרת החל משנת 1987 כעורכת דין במחלקה המשפטית של המוסד לביטוח לאומי (להלן: המל”ל), שם בוטחה בהסדר של פנסיה תקציבית.

 

אין חולק כי עם מינויה של העותרת לשיפוט, נמסר לה במכתב של מנהלת אגף תנאי שירות שופטים בהנהלת בתי משפט כי היא זכאית לפנסיה תקציבית. אף אין חולק כי לכל אורך תקופת 19 שנות כהונתה כשופטת, העותרת בוטחה בהסדר של פנסיה תקציבית, כפי שעולה, בין היתר, מתלושי השכר וטופסי 106 לכל אורך השנים, ומכך שלא הופרשו עבורה “דמי גמולים” לקרן פנסיה צוברת.

 

3. מתגובת המשיבים 4-1 (להלן: המשיבים), נמצאנו למדים כי בשנת 2016, אגב מינויו של שופט אחר שהועסק קודם לכן במחלקה המשפטית במל”ל, התעוררה שאלת הזכאות לפנסיה תקציבית של מי שטרם מינויו לשפיטה הועסק במל”ל. במסגרת זו, הובעה עמדת משרד האוצר כי בנסיבות של מעבר מהמל”ל (או מגוף אחר שאינו בשירות המדינה) לתפקיד שיפוטי לאחר תאריך ה-15.5.1999 – אין זכאות לפנסיה תקציבית. במסגרת הטיפול בעניינו של אותו שופט (שלבסוף לא נדרשה לגביו הכרעה עקב חזרתו לעבוד במל”ל), התגלה עניינן של העותרת ושופטות נוספות שמונו לשיפוט לאחר המועד הקובע ושויכו למסלול של פנסיה תקציבית.

 

לטענת העותרת, באותה עת לא היה ידוע לה על כך ש”מאחורי הקלעים” התעוררה שאלה לגבי זכאותה לפנסיה תקציבית.

 

4. ביום 27.12.2018 נעשתה פנייה מטעמו של היועץ המשפטי של הנהלת בתי המשפט למנהלת המחלקה למשפט עבודה בפרקליטות המדינה, לצורך גיבוש עמדת המדינה בשאלת שיוכם הפנסיוני של שופטים שהגיעו מהמל”ל לתפקידם השיפוטי לאחר המועד הקובע (למעשה, מדובר רק בשופטת נוספת, כך שמדובר בשתי שופטות בלבד). בעקבות ישיבה שהתקיימה בנושא, הגיעה הפרקליטות למסקנה כי עמדת משרד האוצר לפיה בנסיבות אלה אין זכאות לפנסיה תקציבית מקובלת עליה ועולה בקנה אחד עם הוראות החוק. עוד נטען על ידי המשיבים כי סוכם שהנהלת בתי המשפט תנסה לקדם שיח ופשרה עם העותרת והשופטת הנוספת שאף היא הגיעה לשיפוט מהמל”ל. במסגרת זו, הועברו פרטי שתי השופטות למשרד האוצר לצורך עריכת בדיקה אקטוארית.

 

5. רק בסוף חודש דצמבר 2022 נודע לעותרת על אודות המחלוקת עם משרד האוצר בנוגע לזכאותה לפנסיה תקציבית. ביום 12.12.2022 הועברה לעותרת הצעת פשרה ראשונית ולמחרת השיבה העותרת כי לא נתנה את הסכמתה לניהול מו”מ לצורך קבלת הצעה פשרה וכי היא עומדת על סיווגה בהסדר של פנסיה תקציבית. העותרת ביקשה לפרט את טענותיה בפני הממונה על גמלאות השופטים כשתידרש לכך. ביום 15.12.2022 העותרת התבקשה להעלות את טיעוניה בכתב לצורך קבלת החלטתו של הממונה על גמלאות השופטים. ביום 19.12.2022 העותרת העבירה “טיעונים ראשוניים לא ממצים”, בהדגישה כי טרם הועברה לה עמדת משרד האוצר בסוגיה.

 

6. ביום 19.1.2023 נעשתה על ידי הנהלת בתי המשפט פנייה לעותרת והוצע לה לפנות להליך גישור בפני נשיא בית הדין הארצי לשעבר השופט פליטמן. העותרת השיבה כי אינה רואה מקום לקיים הליך גישור בשים לב לכך שטרם ניתנה החלטת הגורם המוסמך בעניינה. בו ביום פנתה העותרת למנהל בתי המשפט בתפקידו כממונה על גמלאות השופטים בבקשה כי יתן החלטתו בדבר זכויותיה, וזאת בהתחשב במועד פרישתה הקרב ביום 28.2.2023.

 

7. ביום 19.2.2023 ניתנה החלטת מנהל בתי המשפט בכובעו כממונה על גמלאות השופטים, ולפיה העותרת זכאית לקצבה על פי הסדר פנסיה תקציבית וכן לפדיון ימי מחלה תוך צירוף תקופת עבודתה במוסד לביטוח לאומי (להלן: החלטת הממונה על הגמלאות). בתמצית, הממונה קבע כי העותרת עונה על התנאים המצטברים שבסעיף 1א(ב) לחוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, התשכ”ט-1969 (להלן: חוק גמלאות נושאי משרה) הקובע כלהלן:

 

פנסיה צוברת

1א.     (א)  על אף האמור בסעיף 1, לא ישולמו גמלאות מאוצר המדינה לנושאי משרה כאמור בו שהחלו בכהונתם לאחר יום כ”ט באייר תשנ”ט (15 במאי 1999) (להלן – היום הקובע) ולשאיריהם, וזכויותיהם לגמלה יבוטחו בקופת גמל כהגדרתה בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס”ה-2005; הוראה זו תחול גם על חברי כנסת, על שרים ועל סגני שרים שהחלו בכהונתם לפני היום הקובע ונבחרו או מונו לתקופת כהונה נוספת לאחר תקופה העולה על שנה שבה לא כיהנו כחברי כנסת, כשרים או כסגני שרים, וזאת לגבי תקופת הכהונה הנוספת האמורה ואילך.

(ב)  הוראת סעיף קטן (א) לא תחול על מי שערב תחילת כהונתו כנושא משרה היה מועסק בשירות המדינה ולגבי העסקתו זו חלו הוראות חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש”ל-1970 (להלן – חוק הגמלאות), לענין תשלום קצבה מאוצר המדינה, אלא אם כן ביקש, בתוך שנה ממועד תחילת תקופת כהונתו, שזכויותיו יבוטחו בקופת גמל כאמור בסעיף קטן (א).

 

בהחלטת הממונה על הגמלאות נקבע כי יש לפרש את המונח “שירות המדינה”, בהתאם להקשרו, והמל”ל נכלל בהגדרת “שירות המדינה” שבחוק הגמלאות; וכי את התיבה “לעניין תשלום גמלה מאוצר המדינה” יש לפרש באופן רחב. מאחר שהמל”ל הוא אורגן של המדינה וחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש”ל-1970 (להלן: חוק שירות המדינה (גמלאות)) חל על עובדי המל”ל, ותנאי עבודתם של עובדי המל”ל זהים לאלו של עובדי המדינה, אזי משמעות המונח “אוצר המדינה” הוא תשלומים המשולמים על ידי המדינה, ותיבה זו מתקיימת בעניינם של עובדי המל”ל. לכן, בהתאם לפרשנות ראויה של דברי החקיקה הרלוונטיים, וגם תוך מתן משקל משמעותי לסיווגה של העותרת לאורך כל תקופת כהונתה כמי שמבוטחת בפנסיה תקציבית – נקבע בהחלטה כי העותרת זכאית לפנסיה תקציבית.

 

8. לטענת המשיבים, ביום 16.2.2023, שלושה ימים לפני שהתקבלה החלטתו הממונה על גמלאות השופטים, נערכה ישיבה בראשות המשנה לפרקליט המדינה (עניינים אזרחיים) בהשתתפות גורמים מהפרקליטות, משרד האוצר, הנהלת בתי המשפט ונציבות שירות המדינה וסוכם כי הלשכה המשפטית במשרד האוצר תכין נייר עמדה שיציג את עמדתם ויועבר למנהל בתי המשפט עד ליום 19.2.2023 על מנת שינחה את שיקול דעתו בקבלת החלטה בעניינה של העותרת. ברם, החלטת הממונה התקבלה לפני שהונח בפניו נייר העמדה, שנשלח באותו יום שבו נתן את החלטתו. בנייר העמדה פרטו המשיבים את נימוקי עמדתם לכך שהעותרת אינה זכאית לפנסיה תקציבית בגין תקופת כהונתה כשופטת.

 

ביום 28.2.2023 נשלח לממונה על הגמלאות מכתב מהמשנה לפרקליטת המדינה (עניינים אזרחיים) והמשנה ליועצת המשפטית לממשלה (ציבורי-חוקתי) שבו פורטה עמדת משרד האוצר. במכתב התבקש הממונה על הגמלאות להודיע לעותרת על עיכוב החלטתו מיום 19.2.2023 כך שניתן יהיה לקיים דיון משותף בעניין. פנייה דומה הועברה ביום 2.3.2023 דרך היועץ המשפטי להנהלת בתי המשפט.

 

9. ביום 5.3.2023 נשלח מענה מטעם הממונה על גמלאות השופטים (להלן: ההחלטה השנייה) ובו צוין, בין היתר, כי קיבל את החלטתו לנוכח גרירת הרגליים והעיכוב בקבלת תגובת משרד האוצר; בשל מועד פרישתה הקרוב של העותרת; לאחר שעיין בעמדת משרד האוצר מלפני מספר שנים בנוגע לשופט אחר שאף הוא עבר מהמל”ל; ובהינתן כי לאורך השנים התקיימו דיונים בעל-פה ובכתב בעניינה של העותרת. מכל מקום, משקיבל הממונה את עמדת משרד האוצר, נוכח “כי לא מצאתי בו טענה חדשה כלשהי, והטענות שהועלו זהות במהותן לאלו שהוצגו על ידי האוצר במהלך השנים, ואין בהן כדי לשנות מהחלטתי”. עוד נאמר בהחלטת הממונה על גמלאות השופטים כי אין מקום לעיכוב ההחלטה, שכן העותרת פרשה כבר לגמלאות ולא ניתן להותירה “קירחת מכאן ומכאן”.

 

בסיפא להחלטה השנייה הביע הממונה תמיהה על כך שמלשכת המשנה לפרקליט המדינה (אזרחי) הודיעו ליועץ המשפטי של הנהלת בתי המשפט כי הוא מתבקש לעדכן את העותרת על עיכוב החלטתו ו”פנייה זו מוטב היה לו לא הייתה באה לעולם ואני שוקל את צעדיי בהקשר זה”. הממונה ציין כי פנייה זו הזכירה לו מקרה קודם שמשרד האוצר עשה דין לעצמו וחרף החלטתו כממונה על הגמלאות לא שילם את הגמלה עד שלא היה מנוס מהגשת עתירה לבג”ץ, ורק אז חזר בו האוצר מסירובו לשלם את הגמלה, עוד בטרם נדונה העתירה לגופה, ו”אני מקווה שהאוצר לא יהין לחזור על טעות זו”.

 

10. אלא שהאוצר לא שעה לעצתו-אזהרתו של הממונה על גמלאות השופטים. ביום 30.3.2023 הודיעו המשנה לפרקליטת המדינה (עניינים אזרחיים) והמשנה ליועצת המשפטית לממשלה (ציבורי-חוקתי), כי לעמדתן אין אפשרות לבסס זכאות לפנסיה תקציבית לעותרת, עמדה שהיא על דעתה של היועצת המשפטית לממשלה, וכי החלטת מנהל בתי המשפט בדבר זכאותה של העותרת לפנסיה תקציבית אינה עולה בקנה אחד עם הוראות הדין ומשום כך אינה ישימה. עוד צוין כי תיעשה פנייה לעותרת על מנת ליידע אותה במצב הדברים.

 

בהמשך לכך, היועץ המשפטי למשרד האוצר הודיע במכתב מיום 30.3.2023 לעותרת כי הוראות סעיף 1א לחוק גמלאות לנושאי משרה לא חלות בנסיבות העניין ואין סמכות חוקית שמכוחה ניתן לאפשר לה לקבל פנסיה תקציבית. משכך, נמסר לעותרת כי תשולם לה גמלה כאילו הייתה מבוטחת בפנסיה צוברת.

 

החלטה זו היא הנתקפת בעתירה.

 

העתירה

 

11. להגשת העתירה קדמה תכתובת בין ב”כ העותרת למשיבים והתקיימה ישיבה משותפת ביום 14.5.2023, אך ביום 21.5.2023 הודיעו באות כוח העותרת כי מאחר שהעותרת נותרת בחוסר ודאות לגבי הקצבה ואופן תשלומה, מוגשת העתירה דנן.

 

במסגרת העתירה התבקש בית המשפט להורות למינהלת הגמלאות לשלם את קצבת העותרת בהתאם להחלטת הממונה על גמלאות השופטים מיום 19.2.2023, שלפיה העותרת זכאית לפנסיה תקציבית ביחס לתקופת כהונתה כשופטת בצירוף תקופת עבודתה הקודמת במוסד לביטוח לאומי. עוד התבקש בית המשפט ליתן צו ביניים המורה למשיבים לשלם לעותרת את מלוא הקצבה בהתאם לאותה החלטה.

 

תמצית טענות העותרת

 

12. את טענות העותרת ניתן לחלק למספר מישורים: טענות הקשורות בסמכות מנהל בתי המשפט לפעול כממונה על גמלאות השופטים ותקפות החלטתו; אופן ההשגה על החלטתו; טענות לעניין פגמים בהליך והתנהלות פוגענית כלפי העותרת מצד המדינה; וטענות לגופה של מחלוקת על אודות זכאות העותרת לפנסיה תקציבית.

 

הסמכות ומהותה: נטען כי למנהל בתי המשפט הוענקו הסמכויות הנתונות לממונה על הגמלאות, וכי המשיבה 1, מנהלת מינהלת הגמלאות, אינה מוסמכת לדון ולהחליט בעניין גמלה של שופטים, והיא גורם ביצועי בלבד; המחוקק הוציא מידי הרשות המבצעת את הסמכות לקבוע את תנאי השכר והגמלה של שופטים, על מנת להבטיח אי תלות של שופטים ועצמאות מערכת המשפט; החלטתו של הממונה ניתנה תוך התייחסות לנסיבות הקונקרטיות ולעמדת גורמי האוצר והיא תקפה ומחייבת ולא ניתן להתעלם ממנה; הכפפת מערכת בתי המשפט לייעוץ המשפטי לממשלה עלולה להוביל לחריגה מעקרון הפרדת הרשויות.

 

אופן ההשגה: נטען כי סמכות הממונה על גמלאות השופטים היא מעין שיפוטית ויש להשיג עליה בערכאות; לא ניתן להתערב בהחלטתו או להכפיף אותה לעמדה אחרת, ויש להשיג עליה במנגנון הקבוע בחוק, באמצעות הגשת ערעור לנשיאת בית המשפט העליון; המשיבים בחרו במודע שלא לפעול בדרך של הגשת ערעור וההחלטה הפכה חלוטה; בהחלטתם לפיה תשלום פנסיה תקציבית לעותרת היא “לא ישימה”, המשיבים שללו באופן חד צדדי את זכויותיה לפנסיה ומנעו ממנה זכות טיעון וזכות ערעור.

 

טענות נוספות לגבי התנהלות המשיבים: פרישתה של העותרת בגיל 64.5 נעשתה על פי הודעתה מיום 14.10.2021, לאחר 35 שנות שירות במדינה, מתוך הבנה כי במועד זה היא זכאית לגמלה המרבית ברציפות זכויות בפנסיה תקציבית; למרות הזמן שחלף ממועד ההודעה עד למועד הפרישה, לא קיבלה העותרת הודעה רשמית על אי זכאותה לפנסיה תקציבית; לא הוצגה לה עמדה מנומקת של משרד האוצר טרם פרישתה ולמעשה עד למועד הגשת העתירה; ההחלטה התקבלה חודש לאחר פרישתה ויום אחד בלבד לפני מועד תשלום הקצבה הראשונה; שולמו לעותרת שתי מקדמות ללא מסמך שמסביר את פשר התשלום, מה שמותיר את העותרת בחוסר ודאות לגבי תשלום הקצבה, מועד תשלומה והיקפה; העותרת לא הוגדרה כפורשת וכגמלאית מהנהלת בתי המשפט, מה שמסב לה נזקים בכל הקשור לאפשרות להמשיך וליתן שירותים במסגרת הנהלת בתי המשפט.

 

עיקרי תגובת המדינה

 

13. המשיבים הדגישו כי מדובר במקרה שנסיבותיו חריגות, וכי בטעות הוצג מצג לאורך השנים בפני השופטת שהיא תהיה מבוטחת בהסדר של פנסיה תקציבית מבלי שבוטחה בהסדר של פנסיה צוברת. אין אפשרות להותיר טעות על כנה, אך ניתן לבחון דרכים לפיצוי העותרת בשל טענות להסתמכות ושינוי מצב לרעה והדרך הנכונה לפתרון הסוגיה היא בדרך של הסכמה ופשרה.

 

לגופה של מחלוקת: נטען כי העותרת לא זכאית לפנסיה תקציבית מאחר שהתנאים המצטברים הקבועים בסעיף 1א(ב) לחוק הגמלאות לנושאי משרה לא מתקיימים בעניינה. התנאי הראשון שעניינו העסקה בשירות המדינה – המל”ל הוא תאגיד סטטוטורי וישות משפטית נפרדת משירות המדינה. אמנם מעמדם של עובדי המל”ל הוא כשל עובדי המדינה, אך הם אינם עובדים המועסקים בשירות המדינה בכלל ולעניין חוק הגמלאות בפרט. קיים הסכם רציפות זכויות בכל הקשור למעבר של עובדים משירות המדינה לעבודה במל”ל, והסכם זה מלמד כי המל”ל הוא מעסיק שאינו “שירות המדינה”. התנאי השני שעניינו בתחולת הוראות חוק הגמלאות לעניין תשלום קצבה מאוצר המדינה – סעיף 105(ב) לחוק הגמלאות קובע כי גמלאות לעובדי תאגידים ישולמו מקופת התאגיד ולא מאוצר המדינה כנדרש לצורך הזכאות לפנסיה תקציבית לאחר המועד הקובע. לעמדת המדינה, ההלכה היא כי בפנסיה תקציבית מכוח החוק, החוק קובע נורמה דו-קוטבית לפיה אין הפרט רשאי לוותר על זכותו ואין הרשות רשאית ליתן יותר מהמתחייב מן הקבוע בחוק, ולא ניתן להשית על הקופה הציבורית עלויות החורגות מאלו המפורטות בחוק.

 

לסמכותו של מנהל בתי המשפט כממונה על גמלאות השופטים: נטען כי החלטתו של מנהל בתי המשפט כממונה על הגמלאות היא החלטה שעיקרה הפעלת סמכות מנהלית, אין בה משום הכרעה בסכסוך בין הצדדים אלא בירור זכאות לגמלה ושיעורה כמתחייב מהדין. היועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך של החוק כלפי רשויות המנהל, וחוות דעתו מחייבת את רשויות המנהל לרבות הממונה על הגמלאות. ככלל, המדינה מציגה עמדה אחת, וככל שיש אי הסכמה בין יחידות שונות מובא הדבר לפרקליטות לשם מתן הכרעה, כשהגורם הבכיר המכריע הוא היועצת המשפטית לממשלה. זכות הערעור לפי סעיף 4א לחוק גמלאות לנושאי משרה נתונה לנושאי המשרה או לשאיריהם, שהם העלולים להיות מקופחים מהחלטת הממונה, והיא אינה רלוונטית למדינה.

 

כפתרון מעשי לתקופה עד להכרעה בעתירה, הוצע כי במשך תקופת הביניים ישולמו לעותרת מקדמות מדי חודש מאוצר המדינה בגובה קצבה שהייתה מגיעה לה אם הייתה מבוטחת בפנסיה צוברת.

 

14. הצדדים “התכתשו” ביניהם בנושא צו הביניים, והגישו טיעונים נרחבים בעניין זה, שאיני רואה להידרש אליו. מכל מקום, בעקבות הדיון שהתקיים בפנינו ביום 14.9.2023 ניתן על ידינו צו על תנאי וצו ביניים כלהלן:

 

“ניתן בזה צו על תנאי המורה למשיבה 1 ליתן טעם מדוע לא תשלם את קצבת העותרת בהתאם להחלטת הממונה על גמלאות השופטים ומנהל בתי המשפט (המשיב הפורמלי) מיום 19.2.2023, כמבוקש ברישא לעתירה.

 

מבלי לקבוע מסמרות, ניתן בזה צו ביניים המורה למשיבים לשלם לעותרת, עד להכרעה בעתירה, הסך של 40,000 ש”ח לחודש”.

 

15. בתצהיר התשובה מטעם המשיבים חזרו המשיבים והרחיבו בטיעוניהם מדוע לשיטתם בנסיבות המקרה דנן העותרת אינה זכאית לפנסיה תקציבית; כי בהעדר אפשרות על פי החוק להעניק פנסיה תקציבית, אין בכוחו של שיוך פנסיוני שגוי כדי להקים זכאות לפנסיה תקציבית; כי סמכותו של הממונה על גמלאות השופטים היא מינהלית ומאחר שהיא מנוגדת לחוות דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ניתן לראותה כהחלטה שיש בה חריגה מסמכות; כי בכל מקרה העותרת לא זכאית לצרף את תקופת העסקתה במל”ל לתקופת העסקתה כשופטת ואין לה טענת הסתמכות בקשר לכך [במאמר מוסגר: טענה זו הועלתה לראשונה בתצהיר התשובה – י”ע]; משכך, הצעת המדינה לשלם לעותרת פנסיה כאילו הייתה מבוטחת בקרן פנסיה ותיקה אף מיטיבה עמה.

 

מנגד, העותרת שבה על טענותיה תוך הדגשת התעלמותם של המשיבים מהחלטת הגורם המוסמך; כי לגופה של מחלוקת העותרת זכאית לפנסיה תקציבית מכוח הדין, לשונו ותכליתו; כי בפסיקה יש העדפה של הפרשנות המעניקה זכויות פנסיה במיוחד נוכח הסתמכות ושינוי מצב לרעה; וכי התנהלות המשיבים לאורך תקופת כהונתה של העותרת ובמיוחד בעת פרישתה ולאחר מכן נגועה בחוסר תום לב.

 

16. משא ומתן שהתנהל בין הצדדים לא הסתייע, וגם הצעות שהועלו על ידינו במהלך הישיבה בהתנגדות לצו על תנאי לא הצליחו להביא את הצדדים להסכמה, על אף שבמישור הכספי שני הצדדים הביעו נכונות להסכמה והפער ביניהם היה קטן וניתן לגישור. זאת, בשל המחלוקת אם המנגנון אשר יחול על סכום הגימלה החודשי יהיה מנגנון של פנסיה תקציבית או מנגנון של פנסיה צוברת. יש להצר על כך שהצדדים לא השכילו להגיע לפשרה, ומשכך, אין לנו אלא להכריע בעתירה.

 

דיון והכרעה

 

17. מנהל בתי המשפט בכובעו כממונה על גמלאות השופטים קבע כי העותרת זכאית לפנסיה תקציבית. המשיבים חולקים על החלטתו. מאליה מתעוררת השאלה המקדמית אם המשיבים היו רשאים להתעלם מהחלטתו של הממונה כאילו לא ניתנה. ככל שיימצא כי המשיבים לא פעלו בדרך הנכונה, הרי שדין העתירה להתקבל אך ורק מטעם זה, ומבלי להידרש לגופה של מחלוקת בנוגע לזכאותה של העותרת לפנסיה תקציבית ברציפות לעבודתה במל”ל.

 

אקדים מסקנה לדיון ואומר כי המשיבים פעלו שלא כדין, תוך עשיית דין עצמי, באופן שהפך את היוצרות ואילץ את העותרת להגיש את העתירה דכאן.

 

המסגרת הנורמטיבית

 

18. סעיף 10(א) לחוק יסוד: השפיטה קובע:

 

משכורת וגמלאות

10. (א) משכורותיהם של שופטים ותשלומים אחרים שישולמו להם, בתקופת כהונתם או לאחריה, או לשאיריהם לאחר מותם, ייקבעו בחוק או בהחלטה של הכנסת או של ועדה מועדותיה שהכנסת הסמיכה לכך.

 

חוק גמלאות נושאי משרה קובע כלהלן:

 

גמלאות ותשלומים אחרים

1. לנושאי המשרה המפורטים בתוספת ולשאיריהם ישולמו, מאוצר המדינה גימלאות ותשלומים אחרים נוספים כפי שייקבע בהחלטות הכנסת והיא רשאית להסמיך לכך ועדה מועדותיה.

 

ערעור

4א.(א) על החלטתו של מי שנקבע בתקנות על פי סעיף 8 כממונה על גמלאות, בדבר מתן גמלה או תשלום אחר לפי חוק זה, רשאי הרואה את עצמו מקופח על ידי ההחלטה לערער לפני נשיא בית המשפט העליון; הנשיא רשאי להכריע בערעור בעצמו או להעבירו להכרעתו של ממלא מקומו.

(ב) שר המשפטים רשאי לקבוע בתקנות את המועד להגשת ערעור לפי סעיף זה ואת סדרי הדין בו.

 

מכוח סעיף 8(ב) לחוק גמלאות נושאי משרה, התקין שר האוצר את תקנות גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (סדרי בקשות, ביצוע והיוון), התש”ל-1969 (להלן: תקנות נושאי משרה). סעיף 1 לתקנות נושאי משרה קובע כלהלן:

 

בתקנות אלה –

“ממונה על גמלאות” –

(1)   לענין שאיריו של חבר הכנסת, ולענין חבר הכנסת שחדל לכהן ושאיריו – חשב הכנסת;

(2)   לענין שאיריו של שופט, ולענין שופט שחדל לכהן ושאיריו – מנהל בתי המשפט;

(3)   לענין שאיריו של דיין, קאדי או קאדי מד’הב, ולענין דיין, קאדי וקאדי מד’הב שחדלו לכהן ושאיריהם – מנהל בתי הדין;

(4)   לענין כל זכאי אחר – החשב הכללי במשרד האוצר;

 

“זכאי” – שאיריו של נושא משרה, נושא משרה שחדל לכהן ושאיריו, הזכאים לגמלה על פי החוק;

 

הנה כי כן, מנהל בתי המשפט הוא הממונה על הגמלאות של שופטים שחדלו לכהן ושאיריהם והוא הגורם המוסמך לשם כך.

 

19. נעצור בשלב זה את הילוכנו ונצביע על התוצאה המוזרה לפיה הממונה על גמלאות השופטים קבע בהחלטתו כי העותרת זכאית לפנסיה תקציבית, אך המשיבים התעלמו מהחלטתו כאילו הייתה בגדר המלצה לא מחייבת, בגדר “לָא שְׁרִירִין וְלָא קַיָּמִין”. כך נוצר מצב שהעותרת היא שהייתה צריכה לעתור בהליך דכאן בבקשה לקיים את החלטת הממונה, למרות שזו נפסקה לזכותה, בעוד שהמשיבים מתעלמים מהחלטתו של הממונה ומתייחסים אליה כ-void.

 

בדרך שבה נהגו, המשיבים שללו מהעותרת את זכות הטיעון בפני המשיבה 1, טרם שקיבלו את ההחלטה להתעלם מהחלטת הממונה. המשיבים שללו בכך גם את זכות הערעור של העותרת, מאחר שעל פי סעיף 4א לחוק הגמלאות לנושאי משרה, רק מי ש”רואה עצמו מקופח” מהחלטת הממונה על גמלאות השופטים זכאי להגיש ערעור לנשיא בית המשפט העליון. במקרה דנן, העותרת לא ראתה עצמה מקופחת מהחלטת הממונה, באשר הממונה פסק לזכותה, כך שבהעדר צורך להשיג על החלטתו, ממילא לא היה מקום להגשת ערעור על החלטתו, כפי שבעל דין שזכה בפסק דין לזכותו אינו זכאי וממילא גם אינו נדרש להגיש ערעור. לכן, לא מובנת עמדת המשיבים לפיה הם מסכימים כי סעיף 4א לחוק הגמלאות לנושאי משרה הוא “הנתיב הנכון והראוי לדיון בשאלת זכאותה של העותרת לגמלה” (פסקה 99 לתגובה המקדמית).

 

לא רק זכות הטיעון וזכות הערעור נשללו מהעותרת, אלא גם זכותה להביא בפנינו את עמדת הממונה על הגמלאות. מאחר שהמשיבים עשו דין לעצמם, העותרת היא שנאלצה ליזום הגשת עתירה זו, כאשר הממונה על גמלאות השופטים הוא אך משיב פורמלי, שהרי אין לעותרת טרוניות כלפיו. כך נוצר מצב, שהממונה אינו מיוצג בפנינו, ועמדתו המנומקת לגופה של מחלוקת לא נשמעת (המשיבים ציינו בקצרה כי הממונה “אינו רואה עין בעין” את עמדתם ביחס לתפקידו על כל הנגזר מכך). המשיבים עשו דין לעצמם, “סגרו את הברז” לעותרת, התעלמו מעמדת הגורם המוסמך, ויצרו מצב שבו עמדתו של הגורם המוסמך – הן לגופה של מחלוקת והן לגבי מעמדו-שלו בכובעו כממונה על גמלאות השופטים – אינה מונחת בפני בית המשפט.

 

20. בעוד שהעותרת התמקדה בטענה המקדמית כי המשיבים לא היו רשאים להתעלם מהחלטת הממונה על גמלאות השופטים, המשיבים התמקדו בפרשנותם להוראת הדין הרלוונטית ובהסבר מדוע במחלוקת “פנסיה תקציבית – כן או לא”, עמדתם היא הנכונה ולא הכרעתו של הממונה. כדי כך הגיעו הדברים, שבעיקרי הטיעון שהוגשו על ידי הצדדים סמוך לדיון, המשיבים אפילו לא טרחו להתייחס לשאלה מקדמית זו, על אף חשיבותה. לדידי, הדבר אך מעיד על ההתעלמות הבוטה מהחלטתו של הממונה על הגמלאות או על אי הבנה של חשיבות הטענה המקדמית. אזכיר כי בצו על תנאי נקבע על המשיבה 1 “ליתן טעם מדוע לא תשלם את קצבת העותרת בהתאם להחלטת הממונה על גמלאות השופטים ומנהל בתי המשפט (המשיב הפורמלי) מיום 19.2.2023…”.

 

21. לשיטתם של המשיבים (בתגובה המקדמית ובתצהיר התשובה), החלטתו של הממונה על הגמלאות היא החלטה מינהלית-ביצועית, בהתאם לסמכותו לברר את זכאות הפורש/ת לגמלה ושיעורה כמתחייב מהוראות הדין, וכמו כל גוף מינהלי, הוא כפוף לעמדתה של היועצת המשפטית לממשלה שהיא העמדה המחייבת את רשויות המדינה. ככל שהשופט או שאריו מבקשים להשיג על ההחלטה, אזי נוצר סכסוך בינם לבין הממונה שבגינו הם זכאים להגיש ערעור ולנהל הליך משפטי בבית המשפט העליון. בהקשר זה הפנו המשיבים לדברי רשמת בית המשפט העליון דר להב שנאמרו בנוגע לממונה על גמלאות הדיינים (אשר מקביל בסמכותו לממונה על גמלאות השופטים):

 

“נראה שלא ניתן לחלוק על כך שמי שמשמש כממונה על גמלאות רשאי (ואולי אף חייב) להיוועץ עם הגורמים הרלוונטיים, לרבות גורמי הייעוץ המשפטי. כמו כן, מושכלות ראשונים הם כי היועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך של החוק כלפי רשויות המנהל, וחוות דעתו מחייבת אותן, כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת” (ע”א 8219/20 יעקבי נ’ מדינת ישראל, פסקה 15 (20.4.2021) (להלן: עניין יעקבי)).

 

22. אכן, היועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך של הדין עבור הרשות המבצעת (ראו, מבין רבים, בג”ץ 3056/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ’ היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 19 (25.3.2021)). כך על דרך הכלל, וכך גם לגבי גמלאות של “כל זכאי אחר” כאמור בתקנה 1(4) לתקנות הגמלאות, שהחשב הכללי במשרד האוצר הוא הממונה על הגמלאות לגביהם:

 

“האם היה רשאי מנכ”ל משרד הפנים לפרש את סעיף 6 בניגוד לחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה? נראה כי התשובה לשאלה זו היא בשלילה. בהנחיות המפורסמות על-ידי היועץ המשפטי לממשלה נכתב כי: ‘על פי המסורת והנוהג בישראל, הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מחייבות את כל המערכת הממשלתית, ופרשנותו של היועץ המשפטי לממשלה לחוק היא הפרשנות המוסמכת מבחינת רשויות השלטון, כל עוד לא קבע בית המשפט אחרת’ (הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.0000). מעבר לכך, נפסק על-ידי בית משפט זה לא פעם, כי חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, בנוגע לשאלה משפטית מסוימת, מחייבת את רשויות השלטון (ע”א 3350/04 מנכ”ל משרד הפנים נ’ איתנה שנן, פסקה 13 (13.6.2007) (להלן: עניין שנאן)).

 

דברים אלה בעניין שנאן נאמרו לגבי החלטת מנכ”ל משרד הפנים לגבי גמלאות ראשי רשויות מקומיות וסגניהם, שהממונה על הגמלאות לגביהם הוא החשב הכללי במשרד האוצר, אך אין כוחם של הדברים יפה לגבי שופטים ודיינים. הכפפת הממונה על גמלאות השופטים לחוות דעתה של היועצת המשפטית לממשלה, כמו היה הממונה גוף מינהלי של הרשות המבצעת, פוגעת ברציונל של עצמאות מערכת המשפט, של אי תלות הרשות השופטת ואי תלות השופטים. בשל רציונל זה, שמעוגן בחוק יסוד: השפיטה, נקבע בתקנות כי הממונה על גמלאות השופטים יהיה מנהל בתי המשפט, הוא ולא אחר. בשל עקרון זה, נקבע גם כי יש זכות ערעור על החלטתו בפני נשיא בית המשפט העליון, הוא ולא אחר. זאת, להבדיל מהחלטת חשב האוצר כממונה על הגמלאות של נושאי משרה שאינם חברי כנסת או שופטים או דיינים; ולהבדיל מהזכות של ראש רשות מקומית וסגנו להגיש ערעור אזרחי בבית המשפט המחוזי על החלטה לפי חוק הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), התשל”ז-1977 כאמור בסעיף 5ב לחוק זה; ולהבדיל מעובד מדינה אשר רשאי להגיש ערעור לבית הדין לעבודה על החלטת הממונה על הגמלאות כאמור בסעיף 43 לחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב] התש”ל- 1970.

 

23. ומזווית נוספת: כאשר החשב הכללי במשרד האוצר מחליט בכובעו כממונה על הגמלאות בנוגע לגמלה של “זכאי אחר”, הרי שהוא הגורם המוסמך שעל החלטתו זכאי הטוען לגמלאות להשיג (ופשיטא כי לא יכול להיווצר מצב שהחשב הכללי ישיג על החלטתו-שלו). לעומת זאת, כאשר מנהל בתי המשפט מחליט בכובעו כממונה על גמלאות השופטים בנוגע לגמלה של שופט, הרי שהוא הגורם המוסמך שעל החלטתו יש להשיג. קשה להלום כי בשני המקרים, החלטתו של החשב הכללי היא שתחייב, למרות שכאשר בגמלה של שופט עסקינן, החשב הכללי אינו הגורם המוסמך אלא מנהל בתי המשפט. ההבדל בין שני המקרים בא לידי ביטוי לא רק בזהותו של הגורם המוסמך אלא גם בכפיפותו. בעוד שחשב משרד האוצר כפוף מטבע הדברים להנחיות ולייעוץ המשפטי של הרשות המבצעת ובהיותו חלק מהרשות המבצעת, מנהל בתי המשפט בכובעו כממונה על גמלאות השופטים הוא עצמאי ובלתי תלוי בהחלטתו.

 

24. לאור המסקנה אליה הגענו, ולפיה המשיבים לא היו רשאים להתעלם מהחלטתו של הממונה על הגמלאות ברשות השופטת, יכולים היינו להפסיק את הילוכנו ולקבל את העתירה. אך משהעלו המשיבים טענות הנוגעות לאופי החלטתו של הממונה על הגמלאות ואופן התקיפה של החלטתו, אדון להלן בטענות אלה.

 

25. לגישת המשיבים, כאשר הממונה על הגמלאות מקבל החלטה מכוח סמכותו, הוא לא מכריע בין הצדדים אלא אך מפעיל את סמכותו מכוח הדין וקובע אם הטוען לזכאות אכן זכאי לגמלה ומה שיעורו.

 

איני סבור כך. החלטתו של הממונה על גמלאות השופטים במחלוקת בין הצדדים, אינה החלטה מינהלית רגילה, אלא החלטה מעין-שיפוטית, שניתנה לאחר ששקל את טענות הצדדים (ללא קשר לעובדה שבמקרה דנן, למנהל בתי המשפט אף הייתה מומחיות מיוחדת בנושא כמי שכיהן כשופט בבית הדין הארצי לעבודה). לכן, המשיבים פעלו נכון כאשר פנו אל הממונה בבקשה כי ישקול שוב את החלטתו, בקשה שנבחנה ונדחתה על ידו בהחלטה השנייה. ברי כי הממונה על הגמלאות פעל בגדר סמכותו, וגם אם לשיטת המשיבים טעה בהחלטתו, היה עליהם לתקוף את החלטתו. אך המשיבים בחרו להתעלם מהחלטת הממונה, ובכך פעלו למרבה הצער, בכוחניות, בעשיית דין עצמי כמי ש”יושבים על הברז” של תשלומי הפנסיה, ומבלי להעביר ההחלטה תחת עינו של בית המשפט.

 

ודוק: לא נעלמו מעיני דברי הרשמת דר להב בעניין יעקבי כפי שצוטטו לעיל. ברם, מעבר לכך שהדברים אינם בגדר תקדים מחייב, הם בגדר אמרת אגב שנאמרה מעבר לצורך, מאחר שהשאלה שנדונה שם הייתה אם קיימת בכלל החלטה של הממונה על גמלאות הדיינים, שעליה ניתן להגיש ערעור לבית המשפט העליון.

 

26. המשיבים טענו כי כמו כל מקרה שבו קיימת אי הסכמה בין מחלקות משפטיות של משרדים ממשלתיים או יחידות שונות במשרדים אלה, המחלוקת מובאת לפתחם של הגורמים הרלוונטיים בפרקליטות המדינה לשם מתן הכרעה, ולבסוף הגורם המכריע הוא היועצת המשפטית לממשלה.

 

ברם, ענייננו אינו במחלוקת בין המחלקה המשפטית של הנהלת בתי המשפט לבין משרד האוצר, אלא במחלוקת לגבי החלטתו של הממונה על גמלאות השופטים. המשיבים לא היו רשאים להתעלם מהחלטת הממונה על הגמלאות, שהוא גוף עצמאי ובלתי תלוי, והיה עליהם לתקוף החלטה זו, כפי שהם תוקפים על דרך השגרה, לדוגמה, החלטה של ועדת השחרורים לפי חוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס”א-2001, הגם שוועדה כזו גם היא אורגן של המדינה.

 

27. בנקודה זו מתעוררת השאלה מהי הדרך המשפטית שבה היה על המשיבים לפעול על מנת לתקוף את החלטת הממונה על גמלאות השופטים.

 

דרך אחת הפתוחה לכאורה בפני המשיבים היא הגשת עתירה לבג”ץ נגד החלטת הממונה על הגמלאות. לו נקטו בדרך זו, ייתכן שבית המשפט היה בוחן את ההחלטה אך באספקלריה מינהלית, לאור טענת המשיבים כי מדובר בהחלטה מינהלית, קרי, אם דבקו בהחלטה אותן “מרעין בישין” של המשפט המינהלי כמו פגיעה בכללי צדק טבעי, חוסר סבירות קיצוני ועוד. לא כך פעלו המשיבים, שנקטו בדרך של עשיית דין עצמי.

 

28. דרך שנייה, שהיא לטעמי דרך המלך שעמדה בפני המשיבים היא המסלול של סעיף 4א לחוק הגמלאות הקובע כי “הרואה את עצמו מקופח” על ידי החלטת הממונה על גמלאות זכאי לערער לפני נשיא בית המשפט העליון.

 

לשיטת המשיבים, סעיף זה אינו יכול לחול עליהם, אלא אך ורק על נושא המשרה או שאריו. תקנה 2 לתקנות נושאי משרה קובעת כי “תוך שלושים יום מיום שהיה אדם לזכאי לפי החוק ישלח אליו ממונה על גמלאות הודעה במכתב רשום, ובה יפרט את הגמלאות המגיעות לו”. דהיינו, הזכאי אינו פונה בבקשה אלא הממונה שולח לו את החלטת הגמלאות בכובעו המינהלי כגורם המוסמך. תקנה 3 קובעת כי הממונה רשאי לפנות לזכאי ולבקש ממנו פרטים הדרושים לשם קביעת זכותו לגמלה, וכי עליו לקבוע את זכות הזכאי תוך 15 יום לאחר קבלת הפרטים. תקנה 4 קובעת כי “אדם הטוען שהוא זכאי רשאי לפנות בכל עת בבקשה לגמלה המגעת לו לדעתו, והממונה על גמלאות יודיע לו תוך שלושים יום אם הוא זכאי לגמלה ואת שיעורה”. כך היה בענייננו, שהעותרת פנתה אל הממונה. רק לאחר שניתנת החלטת הממונה, חל סעיף 4א לחוק, ומכאן, ש”הרואה עצמו מקופח” יכול לשיטת המשיבים להיות רק הזכאי שיכול ליהנות מההחלטה או להרגיש מקופח, קרי, נושא המשרה או שאריו.

 

איני סבור כך. לשונו של החוק היא ניטרלית, והביטוי “הרואה עצמו מקופח” יכול לפרוס מצודתו גם על המדינה. בנוסף, אילו ביקש המחוקק ליתן זכות ערעור רק לנושא המשרה ולשאריו, מדוע לא כתב, בפשטות, כי על החלטת הממונה על הגמלאות, זכאי נושא המשרה או שאריו לערער לפני נשיא בית המשפט העליון. כך עשה המחוקק בסעיף 43 לחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], התש”ל-1970 הקובע כי “תובע הרואה עצמו נפגע על ידי החלטה או החלטת בינים של הממונה, רשאי לערער עליה לפני בית דין אזורי כמשמעותו בחוק בית הדין לעבודה, תשכ”ט–1969”. הממונה על פי חוק גמלאות שירות המדינה הוא החשב הכללי, שאותו מינה שר האוצר להיות ממונה על תשלום הגמלאות מכוח סמכותו לפי סעיף 5 לחוק. מטבע הדברים, החשב הכללי, בהיותו חלק מהרשות המבצעת, אינו רשאי לפסוק בניגוד לפרשנותה ולחוות דעתה של היועצת המשפטית ולכן קבע המחוקק כי רק התובע גמלה הוא שיכול להגיש ערעור לבית הדין לעבודה. לא כך לגבי הממונה על גמלאות שופטים, אשר לנוכח עצמאות מערכת המשפט החלטותיו ניתנות בכובעו המעין-שיפוטי. אכן, השאלה אם גוף מסוים הפועל מכוח החוק הוא מעין-שיפוטי או מינהלי טהור אינה קלה להבחנה “שאלה שבדרגה היא, והיא תלויה בתכליתו של החוק, בהגדרת תפקידיו וסמכויותיו של הגוף הנדון ובמכלול נסיבות העניין” (בג”ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ’ כנסת ישראל, פ”ד נט(2) 481, 606 (2005); וראו דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 95-87 (2010)). הממונה על הגמלאות הכריע בסכסוך (lis) שבין העותרת לבין משרד האוצר, לאחר שטענותיהם הובאו בפניו, ועל פי מבחן זה יש לראותו כמי שפעל בכובעו המעין-שיפוטי. מכל מקום, ועיקרו של דבר, כי לנוכח עקרון הפרדת הרשויות ועצמאות הרשות השופטת, החלטותיו של הממונה על הגמלאות יכולות לעמוד בסתירה לעמדת היועצת המשפטית לממשלה, ולכן דייק המחוקק וכתב “הרואה עצמו מקופח”.

 

29. אכן, הביטוי “הרואה עצמו מקופח” מופיע על פי רוב בהתייחס לנישום בחקיקת מס הרואה עצמו מקופח בהודעת שומה. כך גם לגבי ביטוי קרוב כמו “הרואה עצמו נפגע”, המתייחס על פי רוב למי שהוצא לגביו צו מינהלי כזה או אחר (ראו, לדוגמה, סעיף 47 לחוק אוויר נקי, תשס”ח-2008 הקובע כי “הרואה את עצמו נפגע על ידי צו שהוצא לפי הוראות סעיף 45 או 46, רשאי להגיש לבית המשפט המוסמך לדון בעבירה נושא הצו בקשה לביטולו”). בהינתן הלשון הניטרלית בה נקט המחוקק, ובהינתן שהממונה על גמלאות השופטים הכריע בסכסוך בין שני צדדים, אני סבור כי ניתן לפרש את הביטוי “הרואה את עצמו מקופח” ככזה שיכול לחול על כל אחד מהצדדים לסכסוך, קרי, גם על המדינה. בדרך זו, המדינה יכולה לפרוס טיעוניה בערעור לגופה של החלטת הממונה על גמלאות השופטים, מאחר שבדיקת ערכאת הערעור אינה מצטמצמת למישור המינהלי בלבד. [במאמר מוסגר אציין כי לפי תקנות גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (סדרי דין בערעור), התשל”ח-1978 המועד להגשת ערעור לנשיא בית המשפט העליון על החלטתו של הממונה על הגימלאות לפי סעיף 4א(א) לחוק הוא תוך ארבעים וחמישה יום מיום ההמצאה או הידיעה על החלטת הממונה, ואיני מביע עמדה אם מסלול זה עדיין עומד למדינה].

 

 

 

סוף דבר

 

30. לא נדרשנו למחלוקת המהותית שהתגלעה בין הצדדים באשר לזכאותה של העותרת לפנסיה תקציבית, מן הטעם שדין העתירה להתקבל אך ורק מאחר שהיה על המשיבים לתקוף את החלטת הממונה על גמלאות השופטים, חלף עשיית דין עצמי. משלא נעשה הדבר, ובהעדר החלטה אחרת על ידי בית משפט מוסמך, החלטת הממונה עומדת על כנה.

 

אשר על כן, העתירה מתקבלת והצו נעשה מוחלט, במובן זה שבהעדר החלטה אחרת על ידי בית משפט מוסמך, המשיבים ישלמו לעותרת גימלה על פי החלטתו של הממונה על גמלאות השופטים מיום 19.2.2023.

 

המשיבים ישאו בהוצאות העותרת בסך 50,000 ₪ (ולא נעלמו מעיננו טענות העותרת לגבי ההוצאות הריאליות שנגרמו לה).

 

ש ו פ ט

השופטת י’ וילנר:  אני מסכימה.

 

ש ו פ ט ת

השופט ע’ גרוסקופף:  אני מסכים.

 

ש ו פ ט

 

 

לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י’ עמית.

 

ניתן היום, ‏י”ט באייר התשפ”ד (‏27.5.2024).

 

 

ש ו פ ט

ש ו פ ט ת

ש ו פ ט

 

PDF